面對水災事故及其他自然事故，國家採取預防及、防災救助措施，什麼條件下有國家補償責任？什麼條件則有國家賠償責任？

問題摘要：

水災與其他自然災害雖屬天災，但其影響程度往往受人為因素與政策管理所左右。國家除有責任在災害發生時採取緊急應變、安置與救助措施外，亦應在災後提供合理補償，並於發生政府過失時負賠償責任。更重要的是，國家應從制度面與政策面推進防災、減災與復原工作，整合環境管理、土地利用與氣候調適策略，落實災害防救法之精神，使全民得以在安全且永續的環境中生活。如此，方能達成憲法第15條所揭示「國家保障人民生存權」之目的，讓災害不再成為國家發展的宿命，而是轉化為促進社會制度成熟與公共治理進步的契機。

 

律師回答：

洪水發生的主要原因來自於暴雨與不利的自然條件，例如泥砂量大、河道短促，再加上人為因素的影響，往往使得災害程度加重，因此洪水通常是「天災」與「人禍」的綜合結果，而非單一因素所導致。在天然因素方面，主要的影響因素包括雨量驚人、河道坡度大、表土沖蝕量大等。

 

災害防救法第2條規定，災害包含風災、水災、震災、旱災、土石流、寒害、火山災害等天然災害，以及爆炸、交通事故、化學物質污染等人為災害。此條明確界定「災害」之範圍，使得政府在面對災變時有明確法源依據可執行各項救災與補償行動。國家在災害發生時不僅有權介入，亦負有保障人民生命、財產安全與維護社會秩序之憲法義務，因此必須建立完整的防災、應變與補償機制，確保災害影響能降至最低。

 

以水災為例，台灣作為一個島嶼國家，每年五、六月的梅雨季以及六月至十月的颱風季都可能帶來大量的降雨，特別是短時間內的強降雨更是洪水形成的主要因素。此外，台灣的集水區與河道坡度較大，河道無法有效積蓄水量，上游的溪流在短時間內快速流向下游，導致洪水氾濫。在人為因素方面，洪水的發生與人類與水爭地、都市化發展、集水區開發、水土保持破壞及過度依賴堤防等有關。許多大都市沿著河川發展，過去的洪氾區被開發為建地，甚至興建大樓，導致當洪水來臨時，這些原本應該承受洪水的區域無法發揮作用，城市便容易遭受水患。原本作為天然儲水區的窪地與濕地被填平開發後，洪水無處滯留，若都市的防洪排水系統未完善，便容易引發淹水災情。

 

此外，都市化也改變水文環境，當一個地區快速都市化，原有的森林與草地被柏油道路、人行道與停車場取代，地表的透水性大幅降低，使得大部分的降雨無法滲透至地下，而是迅速在地面流動，導致地面逕流量增加，水災發生的機率也因此提高不少。台灣集水區的上游經常發生濫墾、濫伐與超限利用，這些行為導致水土流失嚴重，增加泥砂產量，使得下游河川及排水道加速淤積，進一步降低河道的排洪能力。

 

此外，許多地區過度依賴堤防來防洪也是造成水災的原因之一，隨著人類在洪氾區興建房屋或開墾農田，為防止洪水影響居住環境與耕作安全，便築起堤防來防範水災。然而，堤防與防洪牆的設計標準有限，當遇到超過預期強度的暴雨與洪水時，堤防仍可能發生潰決，導致災情擴大。

 

特別是當河道內淤積的泥砂過多，河床逐年抬升，保護兩岸的堤防也需隨之加高，但當堤防過高時，洪水來臨時一旦潰堤，將對堤防內的農田與村莊造成極大威脅，例如濁水溪下游因泥砂淤積嚴重，河床不斷升高，當洪水來臨時，水位迅速上升，極易發生潰堤災情，使當地農田與居民遭受重大損失。

 

在都市地區，與水爭地的情況更加嚴重，為保護城市免於水患，往往會在都市外圍築起高聳的混凝土防洪牆，並利用抽水站將都市雨水排放至河川中。然而，這類依賴人工防洪設施的做法，若防洪牆潰決或抽水站運作不良，往往會導致嚴重的淹水災害，損失可能更為慘重。

 

水災及其他自然災害屬於國家災害防救體系中最為常見且破壞力強的災難之一，其影響層面廣及人民生命、財產安全、公共設施、產業運作與整體社會秩序。台灣因地形陡峭、雨量集中、地質脆弱，加上都市化高度發展、土地利用過度與排水系統不足，使得洪水、水患與土石流災害頻仍。

 

當水災或其他自然災害發生時，依據災害防救法第24條規定，直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所或山地原住民區公所應立即勸告或強制人民撤離危險地區，並進行適當安置。這是政府第一層級的責任，旨在防止災害擴大與減少人員傷亡。

 

此外，若有設備、建築物或其他物件妨礙救災或可能導致災情惡化，政府得勸告或強制除去，並採取必要之處置。此一規定明確賦予政府「預防性介入」之權限，即便在災害尚未全面爆發之際，只要有發生之虞，政府即可先行介入，以避免損害發生。進入災害應變階段後，依災害防救法第30條規定，各級政府應成立災害應變中心，由指揮官統籌執行相關任務。

 

指揮官之權限包括發布緊急應變措施、劃定警戒區域、禁止或限制人民進入、徵調專業人員及機具、徵用土地與建築物、指揮軍警及民防團體協助救災、拆除危險建築物、移除障礙物、優先使用通訊與媒體設備發布災情等。

 

此條文為災害應變體系的核心，賦予政府緊急權力，確保救災行動能迅速執行。依同條第五款規定，政府於災害必要範圍內可徵用或徵購民間物資，如救災車輛、船舶、航空器、機具、土地、水權或建築物，甚至可臨時占用私有財產以達救災目的，這種徵用權屬於「行政上特別權力關係」的表現，目的在於以公共利益為優先。但國家在行使此等權力時，仍須遵守比例原則與補償義務。當政府因災害防救需要而對人民財產採取強制性措施，導致財產損失時，依災害防救法第34條，人民得請求補償。

 

此為「災害損失補償」制度，旨在平衡國家公權力行使與人民財產權保障間的關係。該條明定，若人民因政府依第24條第二項或第30條第一項第一款至第三款、第七款與第十一款等措施而受損，得請求金錢補償，並以實際損失為限。

 

此即「國家補償」之範圍，其性質非屬侵權行為，而屬行政上之損失補償，即國家合法行為所造成的損害，為公平負擔原則下的金錢給付義務。

 

換言之，若損害係因政府依法採取防災行動所致，雖無違法行為，但為保障人民財產權，仍須給予補償；反之，若損害係因政府執行不當或怠於作為導致災害擴大，則屬「國家賠償」範疇，應依國家賠償法第2條由國家負侵權責任。國家補償與國家賠償的區別在於行為的合法性與可歸責性。

 

國家補償係合法行為造成之損害，例如為防止堤防潰決而爆破引水，導致鄰近農田淹沒，此屬合法緊急措施，政府須補償實際損失；而國家賠償則為違法或過失行為，例如政府疏於維護防洪設施致堤防決口，或救災不當致人死亡，屬可歸責行為，應負賠償責任。

 

實務上，人民若主張補償，應於知悉損失後兩年內向執行機關提出書面申請，逾五年即不得為之，此為第34條第三項所定之請求期間，具有除斥性質。若政府遲延處理或拒絕補償，人民仍可依法提起行政訴訟，以維護權益。水災等天然災害的防治，除事後補償與救助外，更應重視事前預防。防洪政策應從結構性與非結構性兩方面並行。

 

結構性防洪包括興建堤防、排水渠道、水庫、滯洪池等工程設施，以控制洪水流量與流向；非結構性防洪則包括土地利用管制、都市排水規劃、洪水預警系統與民眾避難教育。

 

由於台灣地狹人稠、山區開發密集，若僅依賴工程設施，往往難以應對極端氣候下的暴雨與超標洪峰，因此近年防災政策逐漸強調「與水共存」的理念，透過水土保持、生態工法與滯洪綠地等方式，減少人為開發對自然水文環境的破壞。政府在制度面亦持續強化災害防救體系，中央設有行政院災害防救辦公室與國家災害防救科技中心，負責統籌全國防救政策與研究；地方政府則成立災害應變中心，負責區域性應變與救災工作。

 

依災害防救法第30條，災害應變中心指揮官可劃定警戒區域並限制人民進入，以維護公共安全；違反者若致救災困難，政府得追償搜救費用。

 

此種制度設計不僅提升救災效率，也使人民在享有自由權利時，理解其與公共安全之間的界限。此外，為鼓勵民間參與防救災，法律亦規範民防團隊與志願救災組織之編組、訓練及協助救災辦法，使災害防救能形成「公私協力」模式，減少政府單獨負擔。

 

當災害發生後，除救援與補償外，災後重建亦屬國家重要責任。政府須依災情程度編列特別預算，進行公共設施修復、住宅補助、農漁損救助與地方產業復興等措施。同時應透過災害潛勢圖與地理資訊系統重新檢討土地使用，以防止災區重建後再度受災。若災害源於人為疏失，如非法開發、濫伐山林或建築排水設計不當，政府除應究責外，亦須強化環境影響評估與監督機制，以防止重蹈覆轍。從法理角度觀察，國家補償制度體現了「公共利益與個人權利平衡」的理念。

 

政府在災害應變中得以合法行使強制力，係基於公共安全考量；但此權力的正當性，須以「事後補償」作為對人民財產權侵害的修正。反之，若政府因怠惰或過失導致災害擴大，則屬「違法行為」，應負國家賠償責任。二者雖在實體上皆為損害填補，但在性質與程序上有所不同：補償屬行政程序內之救濟，賠償則須依民事訴訟途徑主張。

 

舉例而言，若政府於水災期間為防止堤防決堤，臨時開閘分洪導致民宅淹沒，此屬合法防災行為，政府應依第34條給予補償；但若水利單位長期怠於維修堤防導致潰決，此屬違法不作為，應依國家賠償法負賠償責任。此區別在司法實務中極為重要，法院會依行為合法性及可歸責性判斷屬性。最後，政府除應建立完善的補償與賠償制度外，亦應提升災害風險管理能力，強化預警與防範措施。現代防災觀念強調「韌性社會」的建立，即不僅能防範災害，更能於災後快速復原。為達此目標，政府應推動社區防災網絡、災害保險制度及民間防災教育，讓每位公民皆具備基本防災與應變能力。

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