公務員侵害國家賠償責任為何？

問題摘要：

公務員侵害型國家賠償責任制度兼具補償、監督與預防三大功能，其核心在於國家對公權力運作所造成之損害負最終責任，以落實法治國原則與人民信賴保障。未來隨著行政委託與外包趨勢擴大，國家應確保即便公務由私人執行，人民仍可依國家賠償法獲得救濟，以避免「責任斷層」，並持續強化公務員教育與內部追償機制，使國家賠償制度真正發揮平衡權力與保護人民的法治精神。

 

律師回答：

公務員侵害國家賠償責任，係指公務員於執行職務時行使公權力，因故意或過失不法侵害人民自由或權利，或怠於執行職務致人民自由或權利遭受損害時，國家應負損害賠償責任，其法律依據即在國家賠償法第2條第1項、第2項之明文。該條明確揭示國家賠償責任之主體為國家，而非公務員個人，公務員僅在其具有故意或重大過失時，國家得於賠償後依法向其追償。此制度基於憲法第24條「人民受公務員違法侵害時得請求國家賠償」之規範，目的在於確保人民自由、權利受侵害時，有迅速有效之救濟途徑，避免人民須與個別公務員爭訟而陷於舉證困難之困境。

 

國家賠償之成立須具備四要件：一、公務員身分；二、執行職務行為；三、行使公權力之不法行為或怠於執行職務；四、人民自由或權利受損與該行為間具相當因果關係。關於「不法」之認定，並非僅限於違法行政處分或刑事不法，而包括違反法律上義務或一般注意義務者，如執法過當、疏於警示或錯誤決策等，皆可能構成不法。公務員之行為如欠缺合理注意、偏離比例原則或違反正當程序，即屬不法。至於「因果關係」之認定，實務上採相當因果關係說，即須證明該不法行為為損害發生之相當原因。

 

國家賠償法第2條所稱「公務員」採功能性認定，重點不在任用形式，而在是否依法令從事公務之人員，故包括依法受託從事公務之私人，如民間受政府委託執行交通管理、檢驗業務、社會福利、消防救援等工作者，亦屬廣義公務員，其行為若屬公權力行使範圍，亦可能引起國家賠償責任。實務即認為，凡受國家指揮監督執行公務者，其行為具「代行國家職務」性質，即構成公務員行為。

 

國家賠償法第2條第2項分為兩種侵權形態：一為「行使公權力不法侵害型」，即公務員積極作為時違法侵害人民權利；二為「怠於執行職務型」，即公務員有執行職務之法定義務而怠於履行，致人民權益受損。前者如警察違法逮捕、稅務人員違法課稅、監所人員違法處罰收容人等；後者如消防人員延誤救災、監理機關不作為致交通危險、衛生機關未依法防疫導致損害等。兩者共同特徵為均屬「行使公權力」之範圍，而非私法行為。若公務員行為屬契約履行或買賣行為，即非國賠法適用，應依民法侵權或債務不履行規範處理。判斷行為是否屬公權力行使，須觀察其行為目的與性質，若以實現公法上權限或義務為目的，並對人民產生強制拘束力，即屬公權力行使。判斷標準在於行為是否以「國家權威」為基礎，如警察臨檢、法院扣押、行政處分等均屬公權力行為。

 

國家賠償是指國家因違法侵害人民權利，使人民受到損害而應負的賠償責任，根據損害的來源，可大致分為三種類型，法院在裁判過程中也會訂正政府施政措施，以確保公權力行使的正當性與公平性，首先，公務員違法行使公權力型，根據國家賠償法第2條第2項前段，當公務員於執行職務行使公權力時，若因故意或過失不法侵害人民自由或權利，國家應負損害賠償責任公權力行使的責任，公務員需遵循專業標準與安全規範，以避免進一步加重災害。

 

首先，賠償責任的主體必須是公務員。國家賠償法中的公務員，指的是依法令從事公務的人員，包括文職與武職、國家及地方自治團體的公務員、公營事業機關的服務人員，無論是編制內、編制外、臨時聘用或正式任用者，都屬於公務員範疇。此外，受委託行使公權力的私人團體或個人在執行相關職務時，也被視為委託機關的公務員，其行為因此可能觸及國家賠償責任。

 

其次，該行為必須與公務員執行職務或怠於執行職務有關。執行職務是指公務員履行其職務義務或行使權力的行為，這包括與職務相關的外觀、時間或處所上的行為，只要其內部目的與職務作用存在密切關聯，即屬執行職務。行使公權力則特指公務員以國家機關身份執行統治權或提供服務的行為，例如頒布命令、執法、提供公共服務等。同時，公務員的怠於執行職務，即未履行法律規定的作為義務，若導致損害，也可能構成賠償責任。例如，未依規定檢查餐廳消防設備，可能被視為怠於執行職務。

 

此外，行為須具有故意或過失。故意是指公務員對侵害行為的發生明知並有意促成，或預見其後果並接受；過失則指公務員未能履行應有注意義務，導致侵害結果的發生。此處的注意標準以忠於職守的一般公務員為衡量基準，要求其在特定情況下應注意並能注意的程度。

 

接著，行為需為不法行為。不法是指違反法律強制性或禁止性規定，或未依法律明文要件行事，甚至無法律依據的行為。若公務員的行為不符合相關法律規範，便可被視為不法。

 

再者，行為須侵害人民的自由或權利並造成損害。所謂自由或權利，依據憲法及相關法律規定，包括人身自由、財產權等基本權利。若這些受保障的自由或權利因公務員行為而遭受侵害，並因此造成具體損害，則滿足賠償責任的要件。

 

行為與損害間需具備相當因果關係。即若無該行為，損害不會發生；若有該行為，損害通常會發生。例如，交警指揮不當導致交通事故，若事故與其行為存在相當因果關係，國家即可能負賠償責任。

 

若涉及執行審判或追訴職務的公務員（如法官、檢察官），其國家賠償責任更為嚴格。人民需證明此類公務員因執行職務侵害自由或權利，且其行為觸犯與職務有關的犯罪（如枉法裁判罪、濫權追訴罪），並經法院判決有罪確定，才能主張國家賠償。

 

最後，若損害源於公共設施瑕疵，則另適用國家賠償法第三條規定，不需探究公務員的主觀故意或過失，而是以公共設施是否安全為判斷基準。這體現國家對人民權益的多層次保障，也彰顯不同情境下賠償責任的要件及範疇。

 

舉例而言，警察違法開槍導致民眾受傷、監獄管理人員放任囚犯互毆致死、地方政府未依法設置安全設施導致民眾墜落等，皆被認定為具有相當因果關係。若損害純因第三人行為或受害人自招行為所致，則國家得免責。國家賠償法之特徵在於其「替代責任」與「求償機制」。國家先對人民負責，以確保即時救濟，再於內部透過求償制度維持公務員責任，形成「外部保障、內部監督」之體系。第2條第3項明文規定：「前項情形，公務員有故意或重大過失時，賠償義務機關對之有求償權。」實務上，行政機關僅在證明公務員確有重大過失或故意時，始得行使求償權。此種制度既維護行政效率，避免公務員因畏懼個人責任而怠於執法，又兼顧公務員之自律責任，防止濫權或怠職。學理上，公務員侵害型國賠屬於「過失責任」之特別形式，人民須舉證公務員存在故意或過失及不法行為，惟不需證明公務員個人主觀惡意，只需證明行為違反一般注意義務即可。若為怠於執行職務型，則須舉證公務員具有法定作為義務、其不作為違法且與損害有因果關係。實務上對怠於執行職務型案件之舉證要求較高，如消防救災延誤、環保稽查不力等，須明確證明若公務員及時作為可避免損害，否則難以成立國賠。至於損害範圍，依民法第213條以下規定計算，包括財產損失與非財產損害，後者如身體傷害、名譽受損、精神痛苦等，法院得酌定金額補償。國家賠償法並無懲罰性賠償制度，僅具補償性質。

 

關於公務員個人之刑事與行政責任，與國家賠償責任互不影響，人民仍得對該公務員提起刑事告訴或行政申訴。若該行為同時構成犯罪，如違法拘禁、施暴、偽造文書，則除國家負民事賠償外，公務員仍須負刑事責任。行政法院亦認為，國家賠償法不以公務員受刑事定罪為要件，只要構成不法侵害即屬成立。學說上對國家賠償法第2條採「國家替代責任說」，即國家作為公權力行使之主體，應對公務員之不法行為負全面責任，與德國基本法第34條、日本國家賠償法第1條體系相似，皆採「國家對外負責、公務員對內負責」之雙層架構。此制度不僅保障人民權利，更促進行政機關內部之責任分工與監督。

 

實務上常見的公務員侵害型國賠案例包括警察過度使用武力、司法警察違法搜索扣押、稅務機關錯誤課稅、監所管理疏失致囚犯傷亡、教師體罰學生、政府錯誤拆除合法建物等，法院多以行為不法與因果關係成立為準則認定國家賠償責任。國家之公權力行使應符合法律保留與比例原則，違反者即屬不法侵害人民權利。

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