怠於執行職務與國家賠償責任關連性為何？

問題摘要：

怠於執行職務與國家賠償責任的關係，反映出行政機關的「不作為違法」在現代法治國的重要地位。只要法律明定職務義務，公務員已無裁量空間而仍未履行，並造成人民損害，即屬國賠責任。此制度不僅提供受害人民補償機制，更具有促進行政積極作為、避免消極怠惰的功能。透過國家賠償法的適用與司法審查，國家機關必須在面對人民權益與公共安全時，積極履行其保障義務，否則即須承擔損害賠償責任，以確保法治國原則與基本人權的實質落實。

 

律師回答：

關於這個問題，怠於執行職務與國家賠償責任之間的關聯性，是國家賠償法制度中極具代表性的課題之一，其核心在於探討當公務員對於法律所明確規定之公務行為，負有積極執行之義務，卻因故意或過失未履行而導致人民自由、生命、身體或財產等權益受損時，國家是否應承擔賠償責任。依國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」此條文後段即為「怠於執行職務型國家賠償」的法律依據，其要件在於公務員有法定之作為義務、未履行該義務、且該不作為與損害結果具相當因果關係。

 

釋字第469號解釋文

法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。最高法院七十二年台上字第七０四號判例謂：「國家賠償法第二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。」對於符合一定要件，而有公法上請求權，經由法定程序請求公務員作為而怠於執行職務者，自有其適用

 

由此可知，怠於執行職務型國賠之成立，須以「公務員對特定人民有法律上作為義務」為前提，若僅為一般行政政策之推動或對社會整體具有間接利益，並不足以構成國家賠償的要件。此種國家賠償的典型案例，即為公務員對公共安全管理的懈怠導致損害。以自然災害為例，法院實務曾處理因颱風豪雨後山坡地崩塌，造成民宅掩埋致死的案件。

 

該案地方政府在建照核發與監督過程中，未依地質調查資料限制開發、亦未即時巡查或拆除危險建築，法院認定主管機關負有積極防災義務而未履行，屬怠於執行職務，與損害間具相當因果關係，故命國家賠償。又如火災案件中，若消防主管機關明知建築物違反消防安全規範，未依法限期改善或強制停用，致後續發生火警釀成死傷者，該公務員對特定建物負有法定管理及取締之義務，其不作為已構成怠於執行職務的違法行為。怠於執行職務的判斷重點，在於是否存在「具體明確的作為義務」。一般而言，法律用語如「應」、「必須」即屬強制性義務，若法律僅以「得」、「可以」賦予行政裁量，則原則上不構成不作為違法。

 

舉例而言，《消防法》第6條規定主管機關「應定期檢查供公眾使用之建築物」之消防安全設備，其目的即為保障人民生命財產安全，該規定屬強制性規範，消防機關若未依規定定期檢查或發現危險卻未處理，即構成怠於執行職務。相對地，《都市計畫法》規定主管機關「得視情況實施查核」，若屬政策裁量事項，則未必負賠償責任。怠於執行職務的構成，除須確認義務的存在外，亦須審酌是否具備「故意或過失」。若公務員對潛在危險或人民陳情明知而仍置之不理，屬明顯過失；若受害人多次陳報而仍不作為，更可能被認為具故意。法院通常會檢視主管機關對危險之可預見性與應注意義務的程度，例如是否已接獲民眾檢舉、是否曾派員勘查、是否於事故前已知安全風險但未採取措施等。若有可得預防之可能而怠於作為，通常被認為違法。除了公務員個人行為，機關內部的決策延宕或行政怠惰亦可能構成怠於執行職務。例如，主管機關對明顯違法營建工程未即時停工，或明知廠商排放污染物卻遲遲不予查處，導致災害或環境損害發生，法院認為機關組織性不作為亦屬怠於執行職務。

 

此類責任的舉證，通常由被害人提出法律義務存在之證據（如法條、行政命令、通報紀錄）、公務員不作為之事實（如未派員處理或未作決議）、損害事實及其因果關係。由於行政行為多掌握於機關內部，法院實務上傾向採「舉證責任轉換原則」，即人民只需舉出初步證據，顯示有公務怠惰或違法可能，則由機關負舉證責任以證明其已履行職務或無過失，否則推定其怠於執行職務。怠於執行職務型國家賠償的重要性，在於其凸顯國家保護義務的具體化。

 

現代行政功能不僅止於管理，更包括保障人民基本權利之積極義務，如維護公共安全、環境保護、災害防救等。若國家因怠惰或忽視而使人民受損，人民即應獲得法律救濟。例如污染案件中，環保主管機關怠於查報或監測工廠違法排放廢水，致居民健康受損，即構成怠於執行職務的國賠要件。再如橋樑坍塌事故，若交通主管機關早有巡檢資料顯示結構危險卻未封閉道路，導致民眾墜橋死亡，法院亦認定國家怠於履行維護安全之義務。然若事故屬不可抗力或突發性自然災害，且主管機關已盡合理防範措施，則可免責。

 

國賠第2類型即公務員怠於執行職務型，根據國家賠償法第2條第2項後段，當公務員怠於執行職務，導致人民自由或權利受到損害，國家亦應負賠償責任，如颱風過境後，雨水滲入地下，引發邊坡南北縱地層滑動，造成擋土牆與格樑坍塌，並導致大量泥石沖向位於坡腳房屋，造成嚴重死傷，進而引發國賠訴訟，公務員在建築管理上存在嚴重過失，包括未經實地勘察即發放建照、完工查驗不確實、未發現建商違規超挖，導致地質不穩並最終釀成災害，法院認定政府的怠惰與損害結果具有相當因果關係，因此需負國家賠償責任。

 

怠於執行職務是指公務員未能履行其應盡的職務義務，進而對人民的權利或自由造成損害的行為。在國家賠償法第2條第2項中，公務員的積極作為與消極不作為都可能構成國家賠償責任，尤其是當公務員因怠於執行職務而導致損害時，更是國家賠償的重要適用範疇。若相關法律對公務員的行為有明確規定，且要求其對特定的人民或群體履行義務，公務員無正當理由而未履行該義務，就可能被認定為怠於執行職務。

 

若法律的規定不僅僅是授權國家機關推行公共事務，其目的還包括保護人民的生命、身體及財產等基本權益，且對主管機關應執行的職務事項有具體且明確的要求時，公務員對此負有作為的義務。如果此時公務員仍選擇不作為，且已無不作為的裁量餘地，這種行為便可被認定為怠於執行職務。例如，在建築物的公共安全檢查中，若法律明文規定主管機關必須定期對建築物進行安全及消防設備檢查，且該檢查的目的是保障建築物使用者的生命與財產安全，則主管機關的相關公務員必須積極履行該職務。

 

如法院認定建築法及消防法中的相關規定具有明確的執行要求，尤其是針對供公眾使用的建築物安全檢查，法律規定「應」定期檢查而非「得」定期檢查，公務員在此情境下無不作為的選擇空間。該案中，主管機關未能依法對違規使用的建築物採取處罰措施，未能執行罰鍰、停止使用或強制拆除的規定，導致建築物的使用者權益受到威脅，法院因此判定其行為構成怠於執行職務。

 

此外，若法律賦予公務員明確的職責，其怠於執行可能會對特定個人或公共利益造成威脅，這種不作為不僅是權限行使的問題，更涉及到對法律義務的違反。例如，若一名公務員明知某建築物存在明顯的火災隱患，卻僅僅通知業者限期改善，未在期限屆滿後進一步採取法律行動，這種怠於執行職務的行為可能會導致災害的發生，並構成國家賠償責任。

 

對於怠於執行職務的行為，法院通常會檢視是否具備以下要件：首先，法律規定是否明確賦予公務員執行職務的義務；其次，該義務是否針對特定個人或群體的權益進行保護；再次，公務員是否因故意或過失未履行其職責；最後，該不作為是否與損害結果之間存在相當因果關係。例如，若主管機關應對特定餐廳進行公共安全檢查，但公務員未能按時履行該職務，導致餐廳內發生重大安全事故，此時主管機關可能面臨國家賠償責任。

 

怠於執行職務的認定還需考慮公務員的注意義務及其對損害後果的可預見性。例如，某公務員若明知某餐廳存在防火避難設施不足的問題，卻未依法採取處罰措施，而該問題後來引發重大火災，則法院可能認定該公務員對損害的發生具可預見性且未盡到注意義務。

 

綜上所述，怠於執行職務不僅是法律上的責任問題，也直接關乎人民權益的保障。通過對公務員怠於執行職務的行為進行法律規範與判斷，有助於督促公務員在履行職務時更加謹慎，並確保國家機關有效保護人民的生命、財產及自由權益。怠於執行職務的行為一旦符合國家賠償的構成要件，受害人即可以此為基礎，依法向國家提出賠償請求，以保障自身權益。

-事故-國賠(國家賠償責任)-公務員侵害責任-怠於執行職務責任

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