國家未嚴格執行法令是否國家賠償責任？

問題摘要：

國家賠償法第2條與民法第18條、第184條、第195條之交互運用，可見國家賠償制度並非單純補償性機制，而是貫徹憲法保障人民權利與人格尊嚴的重要手段。其不僅確立「國家有責」的原則，更透過個案實踐深化公務倫理與行政責任。淡水無名女屍案即為具體體現：檢察官對無名屍DNA比對的怠忽雖非直接侵害生命、財產之作為，但卻造成家屬極大精神痛苦與人格法益損害，法院藉由民法與國賠法之結合，賦予被害人救濟可能，並透過慰撫金制度達成實質正義。此案亦影響後續司法見解，確認國家賠償法第2條所稱「人民自由或權利」應包含人格尊嚴與倫理情感等非財產性權益，使公務員職務行為更須兼顧人性尊重與程序正義，從而實現法治國中「公權力受制於法律」之基本精神。

 

律師回答：

案情起於一名女子於民國96年12月27日失蹤，母報案後亦於97年2月14日親赴調查局留存自身DNA型別，希望藉由失蹤人口比對系統協助尋人。嗣於97年7月30日，在新北市八里區淡水河發現一具無名女屍，經士林地檢署相驗後，並未依法務部於94年1月28日修訂發布之「相驗案件處理要點」第12條第1款規定，將採集之檢體送交調查局鑑定DNA型別與建檔，而僅送交法醫研究所自行比對，致使屍體身分遲遲未明。直至98年8月，法醫研究所始確認該無名屍即為吳玲玲，惟其遺體已於98年3月31日由主管機關依無名屍例行程序埋葬於八里第一公墓。死者母親因而主張，士林地檢署檢察官怠於依相驗規定辦理，造成她在長達一年期間四處奔波尋找女兒、精神受重大折磨，且未能親見女兒遺體與遺物，侵害其「母親身分法益」與人格權，依法應由國家負損害賠償責任。

 

依國家賠償法第2條第2項規定，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務致人民權利受損者亦同。司法院大法官釋字第469號解釋進一步指出，若法律規定非僅授予行政機關推行公共事務之權限，且其目的在於保護特定人民法益，並對公務員行為義務已有明確規範而無裁量餘地，則公務員若怠於作為而致損害發生，國家應負賠償責任。法院即依此解釋為基礎，審酌士林地檢署檢察官之怠惰是否構成「違法不作為」。

 

從國家賠償法第2條之結構觀察，本案屬「怠於執行職務」類型。其成立要件包括：第一，公務員具特定作為義務；第二，該作為義務來源於法律或行政命令且內容明確；第三，行為人主觀上有故意或過失；第四，該不作為與損害間具相當因果關係。

 

國家賠償法第2條揭示公務員在執行職務時的法律責任，其規定「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。前項情形，公務員有故意或重大過失時，賠償義務機關對之有求償權。」此條文構成我國國家責任制度的核心，明確區分「作為侵權」與「不作為侵權」兩種情形，凡公務員在行使公權力時違反法定義務，不論係行為積極侵害人民權利，或怠於執行應為之職務而使人民受損，國家均須負起損害賠償的最終責任。其立法精神在於確保公權力行使受法律拘束，防止權力恣意濫用，並保障人民受侵害後之救濟管道。

 

至於民法第18條、第184條及第195條，則為國家賠償之重要民事法理基礎。民法第18條規定人格權受侵害時，除可請求除去或防止侵害外，在法律特別規定下，並得請求損害賠償或慰撫金，此即為國家賠償法第2條在保護人民人格法益時的補充依據。民法第184條則確立侵權行為責任的一般原則，凡因故意或過失不法侵害他人權利者即應負賠償責任，若違反保護他人之法律亦同，而能證明無過失者方得免責。民法第195條進一步肯認非財產上損害之賠償可能性，明定不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操等人格法益，或其他重大身分法益時，被害人雖無財產損失，仍得請求相當金額之慰撫金，並準用於基於父母子女或配偶關係之身分法益侵害情形。此等民法規範與國家賠償法第2條共同形成我國對「人格尊嚴」及「公權力侵害」之完整救濟體系。

 

依據司法院大法官釋字第469號解釋，法律若不僅授權行政機關推行公共事務，並以保護人民生命、身體、財產等法益為目的，且規定主管機關應執行事項之內容明確，則公務員對特定人民負有積極作為義務時，如怠於執行職務而造成損害，國家應負賠償責任。此項解釋明確擴張國家賠償法第2條適用範圍，將「不作為」之違法納入可歸責範圍，只要主管機關已喪失自由裁量空間而未履行明確之作為義務，即屬違法怠職。

 

相驗案件處理要點第12點第1款明定，遇有無名屍體者，應採集檢體送交調查局鑑定DNA型別及建檔。此項規定除有助於戶政及治安管理，更具保護失蹤者親屬早日確認親人死訊之目的。因此，檢察官未依法辦理，導致死者身分長期懸而未決，致母親無從完成親屬告別與喪葬程序，其不作為顯具違法性。士林地方法院於99年度國簡上字第2號判決即認定：該檢察官在明知應採集檢體送調查局鑑定而未為之，屬「應作為而不作為」，該不作為與上訴人精神痛苦之結果間具有相當因果關係，應成立國家賠償責任。母親身分法益係屬人格法益之一環，雖非財產上權利，但在我國傳統文化與社會觀念下，父母對子女具有深厚的親情連結與倫理扶持利益。當死於非命之子女遺體未被即時確認與妥善處理，父母失去告別與安葬的機會，其精神痛苦極為深重，足以構成民法第195條第1項及第3項所稱「情節重大之人格法益侵害」，得請求相當之非財產損害賠償。我國傳統民情重視「全屍入土為安」，生者親屬對死者遺體保有高度敬意與懷念，倘被剝奪告別與安葬之權利，即屬對身分法益之嚴重侵害。法院於量定慰撫金時，依民法第195條與第222條第1項原則，綜合考量加害行為之情節、造成損害之程度、被害人痛苦深淺、雙方社會地位及經濟狀況等因素。

 

法院在本案中運用「相互扶持利益理論」，指出即便死亡使法律上的扶養權義務消滅，父母對子女仍享有倫理與情感上的扶持利益，此種利益一旦被剝奪，屬「情節重大」之人格法益侵害。這不僅體現我國民情重視生死倫理與親情追思之價值，也使國家賠償制度更貼近人性化的司法理念。國家賠償法第2條第3項進一步規定，若公務員具故意或重大過失，賠償義務機關得向其求償，此為國家內部責任追償機制。其目的在於避免國家無限制承擔個別公務員之過錯責任，同時促使公務員自我警惕、提升職務執行之謹慎性。

 

法院認定相驗案件處理要點屬於法務部依職權發布之行政命令，其內容明確規範檢察官應將無名屍檢體送交調查局，因此檢察官之不作為無裁量餘地，客觀上已違法，主觀上則屬過失。其結果導致原告精神與倫理利益受損，構成損害，因果關係亦明確。再者，依民法第18條與第195條之連結，法院肯認人格權侵害得請求慰撫金，而母親身分法益為人格權延伸保護之一環，故得準用此條為請求依據。

 

按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」國家賠償法第2條第2項定有明文。次按「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。」司法院大法官釋字第469號解釋亦可參照。….查法務部於94年1月28日修訂頒布之「相驗案件處理要點」第12點第1款：「檢察官辦理相驗案件，遇有屍體姓名無法查明者…（略）應採集檢體送調查局鑑定DNA型別及建檔。」之規定，固可認為係為戶政管理之公共利益而設，但就其規定相驗無名屍體應採集檢體，統一送由調查局鑑定DNA型別及建檔之規範目的而言，無非欲透過比對經通報為失蹤之人其血親之DNA型別，達到早日確定屍體身分之結果，此一結果固有利於戶政管理，無寧亦具有保障失蹤人親屬，使其可早日確知親人業已身故之意旨。…查士林地檢署承辦之公務員即檢察官怠於依相驗案件處理要點第12條第1款之規定，未將採集無名屍體之檢體送調查局鑑定DNA型別及建檔，以致未能即時鑑定出女兒吳玲玲之身分，其過失應作為而不作為，自屬違法，主張上開不作為因此造成其財產權及身體、健康之人格權及基於母親關係之身分法益之損害，主張士林地檢署應負國家賠償責任，自有理由。…（略）又身為母親未能親眼見到女兒之遺體及遺物，其基於母親之身分法益亦同遭極大之侵害，所受精神上痛苦之程度自非輕微，情節應屬重大，故請求士林地檢署賠償非財產上損害，於法有據。…按被害人受有非財產上損害，請求加害人賠償相當金額之慰撫金時，法院對於慰撫金之量定，應斟酌實際加害情形、所造成之影響、被害人痛苦之程度、兩造之身份地位、經濟情形及其他一切狀況為之。本院審酌因士林地檢署怠於執行職務致未能即時發現其女吳玲玲身分之時間將近一年，而在尋人期間遍尋不著之痛苦處境，難以言喻，而士林地檢署迄今仍未坦白承認怠於執行職務之情，所造成受有上開人格權及身分法益損害之程度不輕，而僅有小學學歷，自80年醫院工作後就沒有再工作等情，認請求非財產上之損害賠償30萬元，尚屬過高，應以20萬元為適當，應予准許。逾此數額之請求，不應准許。…承辦淡水無名女屍案之檢察官怠於執行職務，未將採集屍體之檢體送調查局鑑定DNA型別及建檔，致未能即時查出吳玲玲遺體之身分，而該遺體雖已被埋葬於公墓，依保護教養理論，人已逝世，不論成年與否，皆無「父母對於子女保護教養之權利與義務」侵害可言；惟依相互扶持利益理論，自不得謂無侵害父母子女間「親情、倫理及生活相互扶持之利益」，且屬於「情節重大」。蓋死於非命亡者之父母親若未能親見亡者之遺體或遺物，其精神痛苦非吾人可擬，基於我國傳統民情信念，生者親友秉於親情敬愛與懷念之心，希望死者遺體保持全屍，將殯葬事宜作妥適安排，死者得以安葬，旨在使死者獲得超渡，而我國傳統具有緬懷並祭祀祖先親人之風俗，並專設清明節以尊崇實現此項風俗，可見死者遺體對於生者親友具有重大且獨特之追思意義（高等法院花蓮分院103年度上字第2號判決意旨參照）。

(臺灣士林地院99年度國簡上字第2號判決)

 

傳統上父母子女之間不僅具生理與情感連結，更有生活相互扶持與倫理秩序之利益，縱子女死亡，此種情感連結並不因此消滅，反而於無法見到遺體、失去祭拜與哀悼機會時，痛苦更為深切。此一觀點突破過去僅以生存者人格權為國賠客體的窠臼，將親屬情感與倫理利益納入法律保障範圍，具有重要發展意義。就行政實務層面觀之，此案促使檢察機關與法務部檢討「相驗案件處理要點」執行流程，要求檢察官於處理無名屍案時必須遵守DNA鑑定送交程序，並強化跨機關資料比對與親屬通報機制，以防止類似悲劇重演。

-事故-國賠(國家賠償責任)-公務員侵害責任-怠於執行職務責任

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