公共設施的瑕疵如何能成立國家賠償責任？

09 Jan, 2025

問題摘要：

根據國家賠償法第3條的規定，國家或地方自治團體在面對公共設施的設置或管理存在缺陷時，對人民造成的生命、身體、人身自由或財產損害，應承擔賠償責任。公共設施不限於國家或地方自治團體所有，也包括私人所有但實際上由國家或地方自治團體管理的設施，只要這些設施是提供公共使用或供公務使用的，無論其所有權歸屬如何。這意味著，即使是私人設置並成為觀光景點的一部分，如某市政府實際管理的鐵欄杆，也可被認定為公共設施。設施的“設置”或“管理”存在缺陷：公共設施的賠償責任不僅涉及其建造時的缺陷（設置有缺陷），也包括在建造後的管理不善（管理有缺陷）。比如，一個道路由於挖掘作業留下坑洞，如果管理方未能及時修補或設立警告標誌，就可能被視為管理存在缺陷。無需討論公務員的故意或過失：根據無過失責任原則，只要證明公共設施的設置或管理存在缺陷，且因此造成了損害，就不需要探討相關公務員的故意或過失。必須存在公共設施的缺陷與人民受到的損害之間的相當因果關係。這意味著，損害的發生在客觀上通常是由於設施的缺陷引起的。若通常不會發生該等損害，則不具備相當因果關係。對於開放的山域、水域等自然公物，如果管理機關或受委託管理的民間團體或個人已經就使用該公物作出適當的警告或標示，但人民仍從事冒險或具危險性活動，國家不承擔賠償責任。這是因為自然公物的使用本身就伴隨著一定程度的危險，且管理時往往考慮保持生態、地形原貌。

律師回答：

公共設施出現瑕疵，不論是設置或管理方面的瑕疵，都是一種職務義務違反的表現，若因而導致人民權利受損害，國家應負賠償責任。又因為公共設施與人民生活密切相關，其瑕疵將使人民承受極高的損害風險，因此應課予國家較高的責任標準。

除公務員的不法侵害行為可能會成立國家賠償責任外，依國家賠償法第3條第1項規定，如果公共設施的設置或管理上有欠缺，造成人民的生命、身體、人身自由或財產受到損害，國家也應對人民負損害賠償責任。

國家賠償法第3條第1項、第2項、第3項：公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。前項設施委託民間團體或個人管理時，因管理欠缺致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。前二項情形，於開放之山域、水域等自然公物，經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該公物為適當之警告或標示，而人民仍從事冒險或具危險性活動，國家不負損害賠償責任。

必須是公共設施

不論是國家或地方自治團體（例如：縣、市等）所有，或是私人所有，只要是提供公共使用或供公務使用的設施，且事實上處於國家或地方自治團體管理的狀態，都是屬於國家賠償法第3條第1項規定的公共設施。

公共設施的定義需結合實際管理狀態進行判斷。無論設施是國有、地方自治團體所有，還是私人所有，只要其處於政府管理之下並提供公共使用，都屬於國家賠償法中的公共設施。例如，雄鎮北門砲台的案例中，鐵欄杆和扶梯的設置明顯與景點管理緊密結合，且實際上已成為景點的一部分。高雄市政府未能有效管理該設施導致民眾受害，因此被判負賠償責任，該判決充分體現了政府在管理公共設施中的義務。

按國家賠償法第三條第一項規定：「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。」所謂「公共設施」有屬於營造物之設備者，被害人與該公共設施間之利用關係不論為公法或私法性質，均有上開國家賠償責任之適用(廖義男著國家賠償法，第七十八頁)

例如：私人設置的鐵欄杆成為觀光景點公共設施的一部分，事實上處於某市政府管理的狀態，仍然可能被認定為公共設施。

另外，未開放供一般民眾使用的施工中設施，並非公共設施，但若舊有的公共設施在修繕、擴建時（例如道路改善及拓寬），也同時提供公共使用，仍屬於公共設施。

對於施工中的設施，如果這些設施未封閉且繼續對外開放，管理機關同樣需負起相關責任。這體現了國家賠償法對公共設施管理的高標準要求，即使是在施工或維修期間，只要設施仍提供使用，就必須確保安全，否則管理機關需承擔因此產生的賠償責任。

必須公共設施「設置」或「管理」有欠缺

設置有欠缺，是指公共設施在建造的時候，就存在瑕疵；管理有欠缺，則是指公共設施在建造後，沒有妥善保管，或因為其他情形發生瑕疵，而且在瑕疵發生後，沒有適時修護。

例如：某市政府管理的道路，遭某公司挖掘而留有坑洞，但市政府既沒有及時修補，又沒有設置警告標誌，可能會被認為管理有欠缺。此外，即使公共設施經委託由民間團體或個人管理，如果其管理有欠缺，亦屬公共設施管理有欠缺。

所謂「設置或管理有欠缺」，係指因公共設施於建造之初即存有瑕疵或建造時之維持、修繕及保管等不完全，以致該公共設施欠缺通常應具備之安全性而言，至欠缺的有無，應綜合考慮公共設施之構造、用法、場所的環境及利用狀況等各種情事，客觀、具體、個別決定之。

(廖義男著，國家賠償法第七十三頁；劉春堂著，國家賠償法第五十四、五十六頁參照)

不需要討論公務員是否有故意或過失

公共設施瑕疵的國家賠償責任，採取無過失主義，也就是只要公共設施設置或管理有欠缺，因此造成人民生命、身體、人身自由或財產受損害，就成立國家賠償責任，而不需要去討論相關公務員是否有故意或過失。

即使是因自然力等不可抗力因素，造成公共設施有欠缺，如果國家在客觀上可以及時採取必要應變措施，卻未採取（例如：路樹遭颱風吹倒在道路上，阻礙人車通行，道路管理機關客觀上可以及時排除，卻未排除），仍可能成立國家賠償責任。

公共設施的欠缺及人民的生命、身體、人身自由、財產損害間須有相當因果關係

此外，損害與設施欠缺間需具相當因果關係。這意味著設施的欠缺在正常情況下應足以導致損害。例如，路面坑洞未及時修補可能導致機車騎士摔倒受傷，這種情況通常會被認為有相當因果關係。但若該坑洞處於非正常通行區域，或損害是由其他原因直接導致，則可能不成立因果關係。

本項要件的相當因果關係，是指在公共設施因設置或管理有欠缺的情況下，依客觀的觀察，通常會發生損害；如果必不發生該等損害，或通常不發生該等損害者，就不具有相當因果關係。

例如：道路路緣處雖然有坑洞，而有管理欠缺，但一般正常行駛的機車騎士，通常不會行經路緣處的坑洞，故機車騎士行經該坑洞，雖人車倒地，受有醫療費、機車修理費等損害，但可能被認為與該坑洞（管理欠缺）間沒有相當因果關係。

須人民沒有在開放的山域、水域等，經適當的警告或標示，卻仍然從事冒險或具危險性活動的情形

自然公物

2019年底修法後，如果人民在開放的山域、水域等自然公物，經管理機關、受委託管理的民間團體或個人已就使用該公物作適當的警告或標示，但人民仍從事冒險或具危險性活動，即使該公共設施的設置或管理上有欠缺，造成人民的生命、身體、人身自由或財產受到損害，國家仍然不負損害賠償責任。

這是因為考量到人民利用國家公園、森林遊樂區、海岸、沙灘、野溪及天然湖泊等開放山域、水域的自然公物，本質上有相當程度的危險，應該知道無法萬無一失，且主管機關管理這類自然公物時，多半會以維持原本生態、地形、地貌為管理原則。

自然公物內的人工設施

對於開放的山域、水域等自然公物，法律規定若管理機關或委託管理者已就相關使用作出適當警告或標示，但人民仍從事冒險或具危險性活動，即便設施設置或管理有欠缺，國家仍可免除賠償責任。例如，在山區徒步時，若路徑已標示有落石風險但遊客未遵守規範進入危險區域，則國家不需負責。

此外，針對開放山域、水域等自然公物的使用，國家賠償法對管理機關的責任作了進一步限制。2019年修法後，若人民在經管理機關或受委託管理的團體已作適當警告或標示的情況下，仍選擇從事冒險或具危險性的活動，即使發生損害，國家不負損害賠償責任。這是因為這些自然公物本質上具有一定的危險性，例如國家公園、森林遊樂區、海岸、沙灘等。管理機關通常會以維護原始生態、地形和地貌為主要管理原則，無法保證完全安全，因此人民應對其行為承擔一定的責任。

在具體操作上，管理機關的警告或標示可透過多種形式呈現，包括實體標示牌、網站公告或登山入口處的提醒等。立法院的相關資料指出，警告的形式和程度是否適當，需根據個案的實際情況由法院加以判斷。例如，若在自然公物內的某條登山步道設有告示牌警示路段危險，但登山者仍冒險進入並發生事故，則國家可能不需承擔賠償責任。

針對自然公物內的人工設施，國家賠償法第3條第4項進一步規定，若人民在經適當警告或標示的情況下，仍選擇從事冒險或危險活動，國家對於損害的賠償責任可被減輕或免除。例如，一座位於山中的吊橋若設有警示標語說明其承載能力及使用注意事項，遊客未遵守警示並造成損害，國家的賠償責任可因此減輕。這反映了法律在保護公共利益與個人責任之間的平衡。

此外，若自然公物內的人工設施如步道、吊橋等存在欠缺，管理機關已設置警告標示，但人民仍進行高風險活動，國家可減輕或免除其賠償責任。這種設計平衡了公共設施管理的實際困難與人民的安全需求。

因此，欲主張公共設施瑕疵的國家賠償責任，需滿足上述條件，包括設施的公共性、管理或設置欠缺、損害與欠缺間的相當因果關係，以及人民行為的合理性。如果不符合這些條件，則可能需要另行考慮是否屬於公務員不法侵害類型的國家賠償請求。

又如果人民在前述開放的山域、水域等自然公物內的「設施」，經管理機關、受委託管理的民間團體或個人已就使用該設施作適當的警告或標示，但人民仍從事冒險或具危險性活動，則國家應負之損害賠償責任可以被減輕或免除。

在符合以上五個要件時，才可以依據國家賠償法第3條主張公共設施瑕疵的國家賠償責任，否則就要看是否屬於公務員不法侵害的國家賠償類型。