公共設施的瑕疵會成立國家賠償責任嗎？

09 Jan, 2025

問題摘要：

在國家賠償法第三條的規定下，公共設施瑕疵可能產生的賠償責任。首先，公共設施可以是任何提供公共或公務使用的設施，包括由私人擁有但由政府管理的設施。其次，公共設施的設置或管理必須存在缺陷，這可以是建設過程中的瑕疵或是後期管理不善所導致的問題。這種缺陷不需要公務員的故意或過失，而是採取無過失主義，只要缺陷存在並導致損害即可。即使是因自然力造成的設施損壞，只要管理機關未能及時採取必要措施，也可能成立賠償責任。最後，損害與公共設施的欠缺之間必須存在相當的因果關係，而且在開放的自然公物中，如果有適當的警告或標示但仍從事冒險或危險活動，則國家的賠償責任可能會減輕或免除。

律師回答：

公共設施出現瑕疵，不論是設置或管理方面的瑕疵，都是一種職務義務違反的表現，若因而導致人民權利受損害，國家應負賠償責任。又因為公共設施與人民生活密切相關，其瑕疵將使人民承受極高的損害風險，因此應課予國家較高的責任標準。

除公務員的不法侵害行為可能會成立國家賠償責任外，依國家賠償法第3條第1項規定，如果公共設施的設置或管理上有欠缺，造成人民的生命、身體、人身自由或財產受到損害，國家也應對人民負損害賠償責任。

請見國家賠償法第3條第1項、第2項、第3項：公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。前項設施委託民間團體或個人管理時，因管理欠缺致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。前二項情形，於開放之山域、水域等自然公物，經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該公物為適當之警告或標示，而人民仍從事冒險或具危險性活動，國家不負損害賠償責任。

根據國家賠償法第3條，若因公共設施的設置或管理欠缺導致人民的生命、身體、人身自由或財產受損害，國家應承擔賠償責任。這一規定的適用需滿足多項條件，包括設施的公共性、設置或管理的欠缺、損害與設施間的因果關係，以及人民的行為是否符合相關規範。以下分段說明本項國家賠償責任成立，同時要符合的要件。

必須是公共設施

首先，所謂公共設施，不僅指由國家或地方自治團體所有的設施，還包括私人設置但供公共使用的設施。例如，私人設置的鐵欄杆若已納入某市政府管理，則仍視為公共設施。此外，未完工的施工設施一般不屬於公共設施，但若在修繕或擴建過程中仍供公共使用，則可認定為公共設施。

不論是國家或地方自治團體（例如：縣、市等）所有，或是私人所有，只要是提供公共使用或供公務使用的設施，且事實上處於國家或地方自治團體管理的狀態，都是屬於國家賠償法第3條第1項規定的公共設施。例如：私人設置的鐵欄杆成為觀光景點公共設施的一部分，事實上處於某市政府管理的狀態，仍然可能被認定為公共設施。

請見最高法院94年度台上字第2327號民事判決：「凡供公共使用或供公務使用之設施，國家或地方自治團體事實上處於管理狀態者，均有國家賠償法第三條之適用，並不以國家或地方自治團體所有為限，以符合國家賠償法之立法本旨。查雄鎮北門砲台旁既設置鐵扶梯供民眾攀爬至砲台，並可自系爭鐵欄杆方向遠眺西仔灣海景，已對一般民眾開放，實際上該古蹟已與該景點結合，而成為一個整體的臨海之砲台景觀。依該地理形勢，前往參觀古蹟之民眾，為明瞭砲台之防禦功能，必沿砲台方向遠眺，鐵欄杆所在位置乃構成一個界線，民眾倚靠鐵欄杆遠眺，以助明瞭砲台之地理位置，成為雄鎮北門砲台景點公共設施之一部分，系爭鐵欄杆之設置又係為便利高雄巿政府對雄鎮北門砲台景點之管理利用，為原審確定之事實，則該鐵欄杆既已構成雄鎮北門砲台景點之一部分，高雄巿政府負責管理雄鎮北門砲台景點，已處於事實上之管理狀態，乃竟疏於注意，因附連之鐵欄杆上所裝置電線漏電，致○○○遭電殛成傷，原判決認高雄巿政府應負國家賠償責任，難謂有何違背法令。」

另外，未開放供一般民眾使用的施工中設施，並非公共設施，但若舊有的公共設施在修繕、擴建時（例如道路改善及拓寬），也同時提供公共使用，仍屬於公共設施。

鐵扶梯及鐵欄杆因提供民眾攀爬至砲台及遠眺景觀的功能，構成景點公共設施的一部分。高雄市政府因未妥善管理，導致鐵欄杆附連的電線漏電，致人受傷，法院判定市政府應承擔國家賠償責任。這一案例說明，無論設施是否由政府直接建造或擁有，只要事實上已經由政府管理並對外開放，便具有公共設施的性質，政府應為其安全負責。

請見最高法院96年度台上字第434號民事裁定：「施工中不能認為公共設施者，應係指新建工程尚未完工開放供一般民眾使用，或舊有之公共設施因修繕或擴建暫時封閉不供公眾使用之情形而言。如舊有公共設施並未封閉，一面修繕或擴建，一面仍供使用者，則仍有國家賠償法之適用。系爭道路早經設置供公眾使用，既未因本件改善及拓寬工程而封閉，其工程縱未完工，依上說明，仍屬『公有公共設施』，而有國家賠償法之適用」。施工中的設施若未對公眾封閉，並仍然提供使用，則仍適用國家賠償法。例如，道路改善及拓寬工程若未封閉通行，則該道路在施工期間仍為公共設施，應滿足公共使用的安全要求。

自然公物：

國家賠償法第三條中對自然公物的管理責任，不應僅以「不可抗力」或「預算不足」為由輕易免責。應在具體個案中綜合考量管理機關的行為是否符合危險管理義務，是否存在預見性與可行的迴避手段，以及其採取措施的合理性。唯有如此，才能在保障人民權益與平衡國家責任之間取得合理的法律基準。

依據國賠法第三條，管理者的責任應以是否違反「危險管理義務」作為檢討基準。危險管理義務包括預見潛在危險並採取合理措施避免危險發生的責任。在自然公物管理中，損害的發生是否具有預見可能性以及是否存在迴避損害的合理手段，是判定管理欠缺的核心要件。例如，若河川堤防年久失修或設計未考量氣候變遷導致的極端降雨增加，這些情況可能被認定為管理欠缺，因管理者未能履行預見與防範危險的義務。

自然公物的特殊性在於其與生俱來的危險性。例如，河川在颱風來襲時的潰堤或淹水風險可能因雨量過大而無法完全避免。在這類情況下，國家賠償責任是否成立通常會涉及「不可抗力」的認定。然而，將颱風或超過一千公釐的降雨量簡單地視為不可抗力而完全免責，不可抗力須滿足「不可預見、不可避免」的條件，僅以雨量達標作為免責依據，忽略了管理機關是否已履行其合理的預防義務與採取適當措施，可能會導致責任不清。

例如，若管理機關在多年未對堤防進行必要檢修或強化，且未能妥善制定或執行緊急應變計劃，即使遇到極端降雨，也可能因管理欠缺而需承擔部分賠償責任。這一點尤為重要，因為現代的氣候變遷已使極端天氣事件的頻率與強度增加，管理機關對此應有相應的預見與準備。

治水工程的進展常因預算限制而受影響，這是事實。但預算不足並不應成為免除管理責任的絕對理由。國家與地方政府在面臨有限資源時，應依據風險評估將資源優先分配至高風險區域。若管理機關未能合理規劃或執行相關工程，而導致損害發生，即便有預算限制的客觀情況，仍可能被認定為管理欠缺。

因此，在國家賠償責任的檢討中，不僅需考量損害是否來自於不可抗力，更需細究管理者是否已盡合理義務減少風險與損害。如果管理機關能證明已依現有資源採取所有可能的防範措施，如加強基礎建設、提前發布警告、疏導居民等，則可能成立部分免責事由。但若管理者未能履行基本的管理義務，即便有自然災害作為背景，也不應完全免除其賠償責任。

必須公共設施「設置」或「管理」有欠缺

其次，公共設施的設置或管理須存在欠缺。設置欠缺指設施在建造過程中已存在瑕疵；管理欠缺則指設施建成後未妥善維護，或發現問題後未及時修復。例如，一條道路出現坑洞，且管理機關既未修補也未設警示標誌，這可被視為管理欠缺。同時，即使設施的管理被委託給民間團體或個人，若其管理存在問題，國家仍需負責。

設置有欠缺，是指公共設施在建造的時候，就存在瑕疵；管理有欠缺，則是指公共設施在建造後，沒有妥善保管，或因為其他情形發生瑕疵，而且在瑕疵發生後，沒有適時修護。

請見最高法院102年度台上字第1494號民事判決。例如：某市政府管理的道路，遭某公司挖掘而留有坑洞，但市政府既沒有及時修補，又沒有設置警告標誌，可能會被認為管理有欠缺。

請見最高法院73年台上字第3938號民事判例要旨：「上訴人（台南市政府）管理之路段既留有坑洞未能及時修補，又未設置警告標誌，足以影響行車之安全，已不具備通常應有之狀態及功能，即係公共設施管理之欠缺，被上訴人因此受有身體或財產之損害，自得依國家賠償法第三條第一項及第九條第一項規定請求上訴人負賠償責任，至損害之原因，縱係由於某公司挖掘路面所致，倘認該公司應負責任，依同法第三條第一項之規定，上訴人對之有求償權，並不因而可免除上訴人對被上訴人之賠償義務。

此外，即使公共設施經委託由民間團體或個人管理，如果其管理有欠缺，亦屬公共設施管理有欠缺。國家賠償法第3條第2項：「前項設施委託民間團體或個人管理時，因管理欠缺致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。」

不需要討論公務員是否有故意或過失

與其他法律責任不同，公共設施瑕疵的國家賠償採無過失主義。無論相關公務員是否存在故意或過失，只要設施設置或管理有欠缺，並因此造成損害，就構成國家賠償責任。即便因不可抗力如颱風或地震造成設施損壞，若管理機關能合理預見並有能力採取應對措施卻未及時行動，也需承擔賠償責任。例如，颱風過後倒塌的路樹阻礙通行，若管理機關未及時清理，可能構成賠償義務。

公共設施瑕疵的國家賠償責任，採取無過失主義，也就是只要公共設施設置或管理有欠缺，因此造成人民生命、身體、人身自由或財產受損害，就成立國家賠償責任，而不需要去討論相關公務員是否有故意或過失。

請見最高法院85年台上字第2776號民事判例要旨：「國家賠償法第3條所定之國家賠償責任，係採無過失主義，即以該公共設施之設置或管理有欠缺，並因此欠缺致人民受有損害為其構成要件，非以管理或設置機關有過失為必要。」

即使是因自然力等不可抗力因素，造成公共設施有欠缺，如果國家在客觀上可以及時採取必要應變措施，卻未採取（例如：路樹遭颱風吹倒在道路上，阻礙人車通行，道路管理機關客觀上可以及時排除，卻未排除），仍可能成立國家賠償責任。

請見最高法院107年度台上字第1501號民事判決：「國家賠償法第3條第1項規定係採無過失責任主義，只要公有公共設施之設置或管理有欠缺，因而致生損害於人民權益時，國家即應依該條規定負賠償責任。於因人力所無從抵抗之自然力等不可抗力因素介入，造成該設施未具備通常應有之狀態、作用或功能時，亦須客觀上國家無法及時予以修護或採取應變且必要之具體措施時，始得主張免責，非謂凡係因不可抗力造成公有公共設施欠缺，致生損害時，國家均不負賠償責任。查系爭路樹係因當夜強大風雨致倒塌於系爭路段路面，文○○騎乘機車路過系爭路段，可能因風雨交加又夜間視線不佳及因酒後騎車注意力下滑，致閃避不及而不慎往左側摔倒，機車因而往前滑行產生刮痕並撞及臨車道面之倒塌系爭路樹，刮地痕在樹頂附近與行車分向線平行距離0.8公尺等情，為原審所認定。是系爭路樹倒塌後似佔據文○○行車路線之大部分路面，加以風雨交加又夜間視線不佳，文○○閃避不及而摔倒，是否與系爭路樹之倒塌無因果關係，已非無疑。而系爭路樹佔據大部分路面已妨害人車通行，系爭道路自已不符合通常應具備之狀態，以致缺乏安全性。雖系爭路樹之倒塌係因當夜強大風雨之不可抗力因素所致，然路樹係何時倒塌？距系爭事故發生時間久暫？被上訴人於客觀上是否無法及時予以排除或採取應變且必要之具體措施？均非無再進一步釐清之必要。」

公共設施的欠缺及人民的生命、身體、人身自由、財產損害間須有相當因果關係

本項要件的相當因果關係，是指在公共設施因設置或管理有欠缺的情況下，依客觀的觀察，通常會發生損害；如果必不發生該等損害，或通常不發生該等損害者，就不具有相當因果關係。請見最高法院95年度台上字第923號民事判決。

例如：道路路緣處雖然有坑洞，而有管理欠缺，但一般正常行駛的機車騎士，通常不會行經路緣處的坑洞，故機車騎士行經該坑洞，雖人車倒地，受有醫療費、機車修理費等損害，但可能被認為與該坑洞（管理欠缺）間沒有相當因果關係。請見臺灣高等法院臺中分院107年度上國易字第4號民事判決：「……依客觀之觀察，系爭路緣處之坑洞不平，縱可認第二養工處就系爭道路公有公共設施之管理有欠缺，惟一般正常之機車騎士，通常不會行經系爭路緣處之坑洞而發生人車倒地之損害，自不能認上訴人所主張損害之發生與系爭道路管理之欠缺間具有相當因果關係。」

須人民沒有在開放的山域、水域等，經適當的警告或標示，卻仍然從事冒險或具危險性活動的情形

國家賠償法第三條中，「公共設施」的定義包括河川、山林等自然公物，在政策與法律解釋層次上均無障礙。這樣的解釋符合公共設施廣義的概念，即所有供公眾使用或提供公共功能的設施或空間，不論其形態或是否由人工建造，都應受到管理機關的妥善管理。然而，在自然公物的管理責任上，需特別考量其固有的危險性與不可預見性，尤其是在面對自然災害時，如何界定管理欠缺與免責事由，成為關鍵討論點。

自然公物內經人工設置之木棧道、步道及圍欄設施、階梯等構造物. 顯屬「自然公物內人工設施」，並無問題。所謂「設施」，是指有體的設備，如休閒、交通設施等，包含動產性質的設施。天然公物如河川、高山等，亦得為國家賠償法第3條所謂的「設施」，但前提是該等自然公物有納入主管機關管理之事實，或因種種原因，有將之納入管理範圍的必要……。

自然公物

2019年底修法後，如果人民在開放的山域、水域等自然公物，經管理機關、受委託管理的民間團體或個人已就使用該公物作適當的警告或標示，但人民仍從事冒險或具危險性活動，即使該公共設施的設置或管理上有欠缺，造成人民的生命、身體、人身自由或財產受到損害，國家仍然不負損害賠償責任。

請見國家賠償法第3條第3項：「前二項情形，於開放之山域、水域等自然公物，經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該公物為適當之警告或標示，而人民仍從事冒險或具危險性活動，國家不負損害賠償責任。」

依立法說明，管理機關、受委託管理的民間團體或個人所為的警告或標示，並不以實體方式（例如：標示牌、遊園須知告示、門票、入園申請書、登山入口處等適當處所警告或標示）為限，亦可能在管理機關的網站作警告或標示，請見立法院（2019），《立法院公報》，第108卷第98期，頁186。不過，在具體個案中，怎樣類型、程度的標示才算適當，將來仍有賴法院在該個案中判斷。

這是因為考量到人民利用國家公園、森林遊樂區、海岸、沙灘、野溪及天然湖泊等開放山域、水域的自然公物，本質上有相當程度的危險，應該知道無法萬無一失，且主管機關管理這類自然公物時，多半會以維持原本生態、地形、地貌為管理原則。

自然公物內的人工設施

又如果人民在前述開放的山域、水域等自然公物內的「設施」，經管理機關、受委託管理的民間團體或個人已就使用該設施作適當的警告或標示，但人民仍從事冒險或具危險性活動，則國家應負之損害賠償責任可以被減輕或免除。

在符合以上五個要件時，才可以依據國家賠償法第3條主張公共設施瑕疵的國家賠償責任，否則就要看是否屬於公務員不法侵害的國家賠償類型。

請見國家賠償法第3條第4項：「第一項及第二項情形，於開放之山域、水域等自然公物內之設施，經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該設施為適當之警告或標示，而人民仍從事冒險或具危險性活動，得減輕或免除國家應負之損害賠償責任。