公共工程施工造成人民損害，可以請求國賠嗎？

問題摘要：

香蕉樹被廠商工人在進行政府機關排水工程時不慎剷倒，民眾理論上不能直接向政府機關請求國家賠償，因為這種情況不符合國家賠償法第2條或第3條的賠償條件。國家賠償法第2條，需要證明公務員在執行職務或行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利。然而，造成損害的是廠商的工人，而非直接由公務員造成，且進行的是一項民間承包的公共工程，不直接涉及公務員行使公權力的情況。依據國家賠償法第3條，公共設施因設置或管理有欠缺造成損害時，國家才需負損害賠償責任。損害的發生並非因為公共設施的設置或管理不當，而是由於廠商在執行工程時的操作失誤。民眾的賠償請求應該直接針對造成損害的廠商或具體操作的工人。如果因為他人的行為造成損害，受害人有權向造成損害的人要求賠償。然而，如果可以證明政府機關在發包、監督工程過程中存在明顯疏失，如未妥善選擇或監督廠商，導致此類損害發生，理論上可能透過其他相關法律途徑追究政府的間接責任，但這種情況通常難度較高，需要具體的證據支持。

律師回答：

廠商承包政府機關排水工程，廠商工人在整地時，不慎把鄰地民眾的香蕉樹剷倒，民眾可否向政府機關請求國家賠償呢？還是只能向工人、廠商求償？

 

國家賠償的態樣有兩種，第一種是國家賠償法第2條，公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失造成人民損害；第二種是國家賠償法第3條，公有公共設施設置或管理有欠缺，導致人民受有損害。

 

公有公共設施必須是已經建造完成、驗收合格並已供公務或公眾使用的設施

國家賠償法第3條第1項、第2項：公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。前項設施委託民間團體或個人管理時，因管理欠缺致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。

 

如施工中或正在維修的設施，若仍對外提供使用，也納入公共設施的範疇。 公共設施設置或管理缺失的責任認定公共設施若在設置或管理上有缺失，如建造時的瑕疵或後續維護管理不善，即可觸發國家賠償責任。 即使委託第三方管理，如此方疏於管理，亦同樣適用。

 

公有公共設施必須是已經建造完成、驗收合格並已供公務或公眾使用的設施，如道路、橋樑、公園等，才構成國家賠償法第三條第一項的適用對象。在施工過程中尚未完成的設施，既然不具備公共使用的條件，自然無法適用國家賠償法該條規定。若在建造過程中發生損害情事，應按照民法相關條文（如第一百八十九條）規定，適用侵權行為責任進行處理。至於國家賠償法第二條規定中關於公務員執行職務行使公權力是否有故意過失的問題，行政院認為與公共設施是否設置完成的議題並不直接相關，因此該解釋並不適當。

 

在本案例來說，無法適用國家賠償法第3條，因為並不是公有公共設施的「設置」、「管理」有欠缺，意即不是「物」本人具有瑕疵，而造成民眾的香蕉樹損毀，而是「人為」所導致的損害，所以就要檢視本案是否可適用國家賠償法第2條。

 

若相關管線機構未依規定辦理施工維護，且因此造成損害，賠償義務機關有權要求管線機構承擔損害賠償責任。這樣的規範進一步明確不同主體在設施管理與損害賠償責任中的分工與權責，有助於減少國家賠償案件中的責任爭議。

 

國家賠償法第2條第2項：公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。但國家賠償法第2條的侵權主體必需是「公務員」，工人是公務員嗎？並不是，開怪手整地是執行公務行使公權力嗎？也不是。

 

而且依國家賠償法第4條雖規定：「受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。受委託行使公權力之個人，於執行職務行使公權力時亦同。」若非公務員受行政機關的委託代為行使公權力，則身分會視同公務員，但政府只是把工程發包給廠商，並沒有授予任何公權力要廠商行使，所以也不符合國家賠償法第4條的要件。

 

行政補助行為無國家賠償法適用（最高法院80年臺上字第525號民事判決）所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言。並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。如國家機關立於私法主體之地位，從事一般行政之補助行為，如購置行政業務所需之物品或處理行政業務相關之物品，自與公權力之行使有間，不生國家賠償法適用之問題。

 

國家賠償法第三條第一項的立法意旨仿照民法第一百九十一條，將國家賠償的責任建立在無須故意或過失的基礎上，這一點與國家賠償法第二條第二項針對公務員侵害行為必須具備故意或過失的要件不同。因此，第三條的適用條件相對更為嚴格。若將尚未完成的公共設施也納入國家賠償的範疇，可能導致賠償責任過分擴大，且監督工程施工的難度也會因此增加。事實上，公有公共設施的建造過程通常透過招商方式由承攬廠商進行，承攬商應對施工現場的安全和危險預防負全部責任，尤其是對工程安全標準的遵守應予以高度注意。而政府機關作為定作人，通常僅派員監察施工進度及品質，避免出現偷工減料或偏離設計圖的問題。因此，尚在建造中的設施並不宜由國家承擔賠償責任。

 

關於國家賠償法第三條第一項所稱「公有公共設施」，究係指已設置完成並已開始供公眾使用者而言，抑包括設置中者在內，發生疑義一案，經行政院釋示：一國家賠償法第三條第一項所稱「公有公共設施」，係指已設置完成並已開始供公眾使用者而言。蓋國家或地方自治團體，為供公務需要或公眾使用之各種公有公共設施，如道路、橋樑、公園……等，必須已經建造完成，驗收合格並開始使用者，始足當之，其僅在施工建造中，尚未完成以供公務或公眾使用者，既不成其為「設施」，自無適用該條項之餘地。設若於建造中發生損害情事，僅得依民法(例如第一百八十九條)所定侵權行為責任處理。至於來函說明三後段所謂「縱在設置中有發生損害他人之情事，應屬國家賠償法第二條規定公務員執行職務行使公權力有無故意過失及不法問題」一節，尚嫌未洽。二國家賠償法第三條第一項立法時，係仿民法第一百九十一條之法意，不以故意或過失為責任要件(參照國家賠償法草案總說明要點第二點後段)，較國家賠償法第二條第二項公務員不法侵害行為須以故意或過失為責任要件者為重。若採前述解釋，一則可免國家賠償責任過分擴大，再則可去監督難周之弊，因公有公共設施於建造完成前，常係招商承攬施工，該承攬之商人對工地安全及危險之預防，原應負全部之責任，較之一般修繕維護工程尤應為注意，而定作之政府機關，通常情形僅派員到場監察施工，以防止偷工減料或不依設計圖進行等。興建中之「設施」，尚未完成設置，自不宜由國家負賠償責任。(法務部71年07月24日（71）法律字第9062號)

 

如果要主張政府機關負責發包工程的公務員對廠商的監督有過失，仍然請求國賠？

其實很不容易，因為採購標案（由其是工程），行政機關多半會另外委請設計、監造廠商，施工圖是另外專業廠商製作，而監造也是由專業廠商負責，實際上不可能要求公務員隨時在場監工，畢竟公務員並非工程專業人員，且已將監造責任委請其他更專業的廠商處理，所以本案仍然難以找到公務員有何故意過失，無法請求國家賠償。

 

若要主張政府機關的公務員對承包商的監督有過失，進而請求國家賠償，實際操作上相當困難。因為政府機關在處理採購工程標案時，通常會委託專業設計或監造廠商負責施工圖設計及工程監造，公務員並非專業工程人員，因此無法要求其隨時在場進行監工。同時，監造責任已交由更具專業性的廠商處理，公務員的職責僅限於確認工程整體是否符合採購標準與預算要求。在這樣的分工下，很難找到公務員有何明顯故意或過失的證據，因此以此為基礎主張國家賠償通常難以成立。

 

此外，國家賠償法第三條的規定，公共設施的設置或管理欠缺無須為損害發生的唯一原因，即使有其他因素如自然災害或被害人行為介入，只要設置或管理欠缺與損害發生具有因果關係，國家的賠償責任仍成立。然而，若人民本身存在疏忽，成為損害發生的部分原因，國家可以主張「與有過失抗辯」。但這種抗辯僅代表國家有可能減輕部分責任，並不一定能完全免責。例如，在具體案件中，若損害責任分配為國家承擔七成，人民承擔三成，則國家賠償責任僅能相應減輕，而非完全卸責。國家賠償法第三條的這一設計體現對公眾利益與公平責任的平衡，即公共機構須對公共設施的安全性負主要責任，但在人民自身行為不當的情況下，國家可主張減責。

 

公共設施之設置或管理欠缺，無須為發生損害之「唯一」原因。雖有自然災害或被害人行為介入，與設置或管理之欠缺共同促成損害發生，亦不影響後者之因果關係存在。因此，一旦國家符合國賠法第3條要件，賠償責任即成立，縱使本案人民有疏於注意之情事，成為損害的發生的「原因之一」，國家首先須舉證證明人民有與有過失之情事，至於可否完全免除責任，仍須審酌個案事實判斷人民與國家分別在此一損害之責任歸屬占比為何，例如：國家須負7成責任，人民須負3成，也就是說，國家或地方自治團體之責任至少得以減輕，而不代表一定能完全卸責。所謂「與有過失抗辯」只能代表國家有「可能」得以減免責任，不等於一定能免除責任。

 

總而言之，國家賠償法第三條第一項的適用範圍明確限於已建造完成並投入使用的公共設施，對於尚在施工中的設施則不適用。同時，對於涉及公務員監督不力的主張，由於現行的採購及監造分工安排，很難在實務中證明公務員的直接過失，因此以此為依據要求國家賠償並不容易。而即使人民在損害事件中有部分過失，國家仍須先承擔賠償責任，再具體情況酌情減輕或分擔責任，這確保對受害者的基本保障，同時也對國家的管理責任提出更高要求。

 

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