公務人員怠於執行職務導致人民受損，可以申請國賠？
問題摘要：
錢櫃KTV或其他公共場所重大失火事故引發對政府責任的討論，包括是否可以提出國家賠償的問題。根據國家賠償法，公務員因過失或故意侵害人民權益而需負損害賠償責任。然而，政府未落實安檢是否構成國家賠償的基礎尚需法律詳細解釋。建築法中對於政府的安檢責任並未直接賦予人民請求安檢的權利，但釋字第469號解釋提出新的保護規範理論，可能使得政府怠忽職守而致人民受害的案件符合國家賠償法的要件。
律師回答：
錢櫃大火可否提國賠？釀成重大傷亡，經調查後發現是因消防設備遭關閉。在究責上，除業者應負起刑事責任及對被害者的民事賠償外，若因政府未落實安檢而致災害發生的風險提高，被害者可否提起國賠？
依據國家賠償法之規定，有兩種情形之國家賠償，一為人的因素，即公務員之行為；另一為物的因素，即公有公共設施的管理。其中國家賠償法第2條第1項：本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」
國家賠償法之不法行為，區分違反依法行政原則及違反職務義務行為二種。公務員執行職務時，應以法令為依歸，並應注意非依法規，不得任意限制人民之權利。在依法行政原則下，公務員有合乎權限及程序規定之義務、遵守裁量之義務、遵守大法官解釋之義務，凡違反前述依法行政之義務，即可能構成國家賠償不法之行為。另職務義務之產生，有因法令規定而產生、有因長官口頭之命令、具體之任務分配及基於抽象之命令，如因違反這些職務義務，而對人民權益造成損失；亦屬國家賠償法所稱之不法行為。
「怠於執行職務」簡單來說就是政府沒有做到該做的事，而「職務」指的是為保護人民利益的法定職務。除前述積極地執行職務行使公權力的情形外，公務員的消極不作為，如果構成怠於執行職務，也可能符合國家賠償責任的要件。
此時對於執行職務的判斷，要回去看相關法律怎麼規定的，若法律規定的內容不只在授權國家機關推行公共事務，其目的還包括保護人民生命、身體及財產等，且法律對主管機關應執行職務行使公權力的事項規定明確，公務員依該法律規定，對可以特定的人負有作為義務，且已經沒有不作為的裁量餘地時（也就是只能選擇積極地有所作為，而沒有選擇消極地不作任何事情的空間時），公務員仍消極不作為，就會構成怠於執行職務。
對於公務員是否履行職務的判斷，應回溯相關法律的具體規定。如果法律的內容不僅僅是賦予國家機關推行公共事務的權限，而其規定的目的還包括保護人民生命、身體及財產等基本權益，並且對主管機關應履行的職務和行使公權力的事項有明確要求，那麼該機關對特定的人負有作為的義務。尤其當這些義務已經排除不作為的裁量餘地，公務員若仍選擇消極不作為，就可能構成怠於執行職務的情形，從而涉及國家賠償責任。
例如，依據建築法第77條第2項：「主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。」從條文的字面解釋來看，該條規範的主要目的似乎是為公共利益，規定行政機關的檢查職權。然而，條文並未明確賦予個別人民請求政府進行檢查的權利。因此，即使政府未履行定期檢查的義務，若該行為不涉及特定個人權益的保障，則難以認定該怠於執行職務的行為對私益造成損害，進而不符合《國家賠償法》第2條的構成要件。
然而，司法院釋字第469號解釋對於保護規範理論的提出，拓展傳統法律解釋的範疇。根據該理論，對於法律規範的目的解釋，不應僅限於條文字面明定是否賦予人民請求權，而應進行整體性的分析和解讀。如果可以從法條的目的中推導出保障特定人的意旨，即使條文未明確規定，也應視為具有保障特定人的功能。在這種情況下，若公務員未履行相關職務而導致人民權利受損，人民即可依據《國家賠償法》向國家請求賠償。
例如，在民國84年發生的威爾康大火案件中，法院依據釋字第469號的保護規範理論，認定《建築法》第77條除規範政府的安檢義務外，其目的還在於保障特定建築內人員的生命和身體安全。因此，法院認為政府未能履行建築安全檢查的義務，構成怠於執行職務，並判定受害者有權依法請求國賠。
針對類似的案例，如錢櫃KTV大火事件，如果事發原因可追溯到政府未履行定期檢查建築物安全的職責，而該疏失直接導致火災的發生及人員傷亡，則依據上述的法律解釋和判例，被害人亦可向相關主管機關（如台北市政府）提出國家賠償請求。在這類案件中，法院會綜合考量法規範的目的、主管機關應履行的職責，以及公務員不作為與損害結果之間是否存在相當因果關係，以判定政府是否應負賠償責任。
但依相關法規，例如建築法第77條第2項：「……主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備」，字面上僅是為公共利益而規定行政機關的職權，並沒有賦予人民請求政府確實安檢的權利。如此一來，即便政府未盡到定期檢查的職務，但因法規範並不是以保護人民權益為目的，故沒有損害私益，不符合國賠法第2條的條件。
但釋字第469號解釋提出新的保護規範理論，即對於法規範的目的解釋，不再以文義上有明定人民可請求政府作為為限，應對法條作整體性的判斷，若可以推導出保障特定人的意旨，則人民即可於公務員未履行職務而致其權利受有損害時，向國家請求賠償；如民國84年發生的威爾康大火，法院即是依照新保護規範，認為建築法第77條除規定政府的安檢義務，另外亦可導出有為保障於建築內之特定人的人身安全，故判斷政府怠忽職守而致人民傷亡，准許被害人依法請求國賠。因此，錢櫃大火若同樣因政府疏失而致，被害人亦可向台北市政府請求國賠。
公務員不作為的違法性
判斷公務員不作為的違法性，不應僅限於評估個別公務員的故意或過失，而是應以整體行政機制是否達到法規目的為標準。因為它將重點從個別行為的判斷擴展到行政機構的整體責任，確保公務體系在運作中更能有效保障人民的權利和利益。在國家賠償法的框架下，公務員怠於執行職務並構成國賠責任的情形，可分為「完全不作為」與「不完全作為」兩種類型。
「完全不作為」是指公務員或行政機關在應履行的職務範疇內，完全未採取任何行動。例如，若法律明確要求主管機關定期檢查公共設施的安全，但機關完全未進行任何檢查，則屬於典型的完全不作為。這種情形下，由於行政機關完全未履行其法定職責，直接導致人民的自由、權利或安全受到侵害，因此具有明顯的違法性。
「不完全作為」則是指行政機關雖然形式上履行部分職務，但其行為並未達到法規目標，導致實際效果等同於完全不作為。例如，機關形式上派員進行檢查，但檢查過程流於形式，未依法律規定的標準或程序進行，致使重大安全隱患未被發現，進而引發損害事故。在這種情況下，儘管行政機關表面上有採取行動，但因其作為無法實現法規設定的保護目的，實質上仍屬於不作為。根據國家賠償法的原則，此類不完全作為與完全不作為在法律效果上等價，均具有違法性，並可能構成國家賠償責任。
本案即屬於不完全作為的典型情形。假設某主管機關依據法律規定對特定公共活動進行監督，但僅流於表面程序，例如僅以書面審查代替實地檢查，未深入評估活動的安全風險，導致最終發生重大事故。在此情形下，雖然機關形式上已履行監督職責，但實質上未能保障公共安全，違背法律規範的目的。這種不完全作為與完全不作為一樣，均屬於行政機關未盡到其應有的注意義務，構成違法行為，進而導致國家賠償責任的產生。
此外，在行政機關裁量權限縮減至零的狀態下，不完全作為尤其容易導致法律責任。當法律規定主管機關在某些特定情況下必須採取特定行動，且無選擇餘地時，機關應嚴格依照法律要求執行。如果機關未能完全實現法規目的，無論其採取何種部分行動，均可被視為「有做等於沒做」，其效果相當於完全不作為，具有同等的違法性。
從法律政策的角度看，將不完全作為視為違法行為，有助於提升行政機關的責任意識，促使其在履行法定職責時更加審慎和全面。同時，這種認定方式也能更好地保護受害人民的權益，確保國家賠償法的適用範圍涵蓋所有因行政怠惰導致損害的情形，避免因形式上的履職而逃避法律責任。
公務員怠於執行職務的違法性應從整體行政機制是否符合法規目標的角度進行判斷。不完全作為雖然在形式上有所行動，但其效果若無法達成法規的保護目的，仍屬於違法，與完全不作為在法律上具有相同的責任效果。本案屬於不完全作為的典型案例，機關未能實現其應有的保護目標，應依法承擔相應的國家賠償責任。這不僅是對法律規範的遵守，也彰顯行政機構在保障人民權益方面的責任。
總結而言，判斷是否構成公務員怠於執行職務，需回溯法律規範的目的和對主管機關義務的明確規定。同時，需透過保護規範理論進一步分析法律是否具有保障特定人民權益的功能。在此基礎上，若公務員不作為的行為與損害之間存在相當因果關係，受害人即可依《國家賠償法》向國家請求賠償，而法院的裁決將以保障人民基本權益為核心，對相關責任進行公平合理的判斷。
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