公務人員消極不作為導致火災或其他人為事故發生，就可以拿得到國家賠償嗎？

問題摘要：

八仙彩色派對事件突顯出公務員在執行職務中怠於履行法定義務可能構成國家賠償責任的問題。根據國家賠償法第2條第2項後段，若公務員不履行保護人民生命、身體及財產的作為義務，並導致相當因果關係的損害，國家應承擔責任。該事件中，消防法及相關法規雖賦予主管機關公告及管制的裁量權，但當粉塵燃爆的潛在風險已明顯可見時，裁量空間應限縮至零，未公告即構成怠於履職。內政部雖事後制定《大型群聚活動安全管理要點》，但適用範圍局限於政府及特定公共機構主辦的活動，無法全面涵蓋商業活動，留下監管盲點。實務中，公務員是否構成國家賠償責任需結合法律保障目的、具體情境及損害原因判定，若行政機關未充分履行應有義務，則需面臨法律檢視，完善制度與監管是避免類似災害重演的關鍵。

 

律師回答：

八仙塵爆或其他公共災害事故之事件中之受害者，是否可以因為國家機關的不作為請求賠償呢？國家賠償法第2條第1項：本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」

 

國家賠償法第2條第1項，「公務員」是指依法令從事於公務之人員；而第2條第2項進一步規定，當公務員在執行職務中行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利，國家應負賠償責任。同樣地，若公務員怠於執行其職務，致使人民的自由或權利遭受損害，也應依照法律承擔責任。因此，無論是公務員積極作為中的過失，還是消極不作為中的怠忽職守，都可能構成國家賠償的要件。

 

首先，八仙樂園或其他公共災害發生場所通常並非「公有公共設施」，而是私人經營管理的地方，顯然國家也沒有「管理維護」之義務，就此，應不符合前述第3種情形之要件；其次，塵爆並非公務員於執行職務時所造成，亦不符合前述第1種情形之要件。因此，僅餘須檢視是否前述第2種情形之要件，即「公務員消極不作為責任」。

 

通常公務行為在於「發生地點是未通過核准的營業範圍，觀光局卻沒有勒令停業」、「消防署未預先在事故發生前，公告禁止於公眾活動中噴放粉塵」，似乎也都在前述第2種情形之打擊範圍（公務員消極不作為責任）。而如以村莊整村被淹沒的災害事件為例，此類事故的發生往往牽涉多重因素，須從公務員當時所能掌握的資料及具體情境中判斷其是否構成怠於履職的責任。

 

公務員在事故發生前可得的資料僅限於中央氣象局發布的實際降雨量及未來降雨量預測。此時，即使發生高強度、長時間的降雨，若尚無明確的土石流徵兆或其他災害跡象，則難以要求公務員預見山體崩塌或土石流的發生，並強制撤離當地居民。依《災害防救法》第24條之規定，行政機關在行使強制撤離權時仍需遵循一定的裁量空間，若無充分證據顯示災害即將發生，則未下達撤離命令不應被視為怠於履行職務。

 

國家賠償法第2條第2項明確規定，公務員在執行職務時，若因故意或過失的不法行為侵害人民自由或權利，國家應負損害賠償責任。此條文亦適用於公務員怠於執行職務而致人民權益受損的情形。要成立國家賠償責任，必須滿足以下要件：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人權利受損，以及違法行為與損害結果間具有相當因果關係。如果損害僅由天然災害或其他不可抗力引起，則不構成國家賠償之要件。被害人得依該條文，針對公務員的積極作為或消極不作為，提出賠償請求，而無需事先對公務員提出公法上的執行請求。

 

公務員的消極不作為是否構成國家賠償責任，需綜合考量法律規定的保障目的、公務員履行職務的情境、災害發生的多重原因以及行為與損害間的因果關係。若該管機關公務員因未盡作為義務而導致特定人權益受損，且無合理裁量空間，則可能構成國家賠償責任。然而，在災害預防與應對中，若行政機關在可得資訊的範疇內已盡其職務，或災害的發生超出人力可控範圍，則不能一概認定其怠於執行職務而需負賠償責任。這樣的判斷標準不僅確保人民的合法權益，也維護行政機關在不確定情境下的合理裁量權限。

 

此外，造成村莊被掩埋的原因可能是多重因素共同作用的結果，例如高強度降雨與地質條件的結合。此時，即使行政機關未強制撤離居民，其未作為與損害之間是否具有相當因果關係，仍需具體審查。若無法證明行政機關的未作為是損害的直接或主要原因，則難以認定其需承擔國家賠償法第2條第2項後段規定之責任。

 

國賠法第2條第2項後段所稱公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，如該管機關公務員怠於執行職務，復因有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人自由或權利遭受損害，即應負消極不作為之國家賠償責任。

(104年原重上國字第1號)

 

按村莊整村淹沒事故發生之災害事件，於實際發生前，依行政機關屬公務員當時所能掌握之資料，既僅為中央氣象局發布之實際降雨量及未來降雨量之預測，實難苛求公務員，得以預見山發生崩塌，並依災害防救法第24條規定，預先強制撤離民眾。且高強度、長時間降雨，並不是造成村莊遭土、石、泥流掩埋之唯一原因。又事故發生前，並無土石流發生之徵兆，自難認地區有因土石流災情或水災情或有發生之虞，而致行政機關及所屬公務人員，只能做出強制撤離居民之惟一決定，而無不下令強制撤離之裁量空間者，自不得以行政機關未下令強制撤離村莊居民，逕認其應負國家賠償法第2條第2項後段規定之公務員怠於執行職務之消極不作為賠償責任及民法第184條之侵權行為賠償責任。至於行政機關固因滅村災情確有違失而遭監察院予以糾正在案，然糾正案件與國家賠償案件之性質不同，其成立要件亦不相同，自不得以行政機關經監察院糾正，遽認應負國家賠償責任。

(臺灣高雄地方法院101年重國字第3號)

 

「公務員消極不作為責任」，在司法院大法官釋字第469號解釋後，實務上已對於「保護規範理論」發展出一套思考脈絡：「《國賠法》第2條第2項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任」，易言之，主要是引用「裁量收縮至零」理論來界定國家不作為責任之標準。

 

「發生地點是未通過核准的營業範圍，觀光局卻沒有勒令停業」，此部分訴求，應係依據「觀光遊樂業管理規則」第23條第1項規定：「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設施除全部出租、委託經營或轉讓外，不得分割出租、委託經營或轉讓。但經主管機關同意者，不在此限。」，惟本條規定之立法目的，應在於觀光遊樂業係主管機關核准某一特定公司經營之權利，與一般財產權有別，自不宜非經主管機關核准而擅自讓與他人。顯然本條規定對主管機關應執行職務之作為義務並未有明確規定，要以之作為請求「公務員消極不作為責任」之國家賠償，似於法尚有未合。

 

「消防署未預先在事故發生前，公告禁止於公眾活動中噴放粉塵」，此部分訴求，本文認為應係依據《消防法》第14條第1項規定：「田野引火燃燒、施放天燈及其他經主管機關公告易致火災之行為，非經該管主管機關許可，不得為之。」本條規定之立法目的或可解釋為有保障特定使用人之意思，惟並未針對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定（應公告易致火災之行為），要以之作為請求「公務員消極不作為責任」之國家賠償於法亦尚有未合。再者，以上訴求，亦甚難通過「相當因果關係」之檢驗。

 

消防法明定主管機關負有公告禁止特定行為的義務，並同時賦予機關考量「是否及何時」作出決策的裁量空間。然而，若綜合相關法律規範與實務案例來看，主管機關在部分情境下可能已限縮其裁量範圍，存在怠於執行職務的疑慮。早在2004年，行政院災害防救委員會便提出《公共安全管理白皮書》，其中涵蓋對大型活動的管理作為具潛在危險的管制對象。同年，災害防救委員會更進一步提出《公共安全管理白皮書實施計畫》，並由內政部承辦大型活動的安全管理工作。

 

2006年，內政部消防署在此基礎上制定《各項活動安全管理指導綱領》。此綱領顯示政府早已預見大型活動可能產生的公安風險，然而該指導綱領的適用範圍僅限於「各級政府機關、公民營事業機構團體及公私立各級學校辦理之各項活動」，並未實質要求活動舉辦方進行計畫申請或明確列出審查標準，也未指定負責審查的主管機關。更令人遺憾的是，該綱領完全不適用於一般大型商業活動，使相關管制幾乎形同虛設。

 

事實上，若主管機關早已對大型活動抱持公安疑慮，應同樣要求商業活動進行事先申請，透過審查機制進一步發現活動中可能產生的風險，例如粉塵燃爆的潛在危害，並據此公告禁止相關危險行為。相對而言，參與民眾通常對活動過程中可能面臨的風險毫不知情，也無權決定相關活動是否安全適宜，因此這類危害的防止應仰賴公權力的落實。然而，在八仙彩色派對事件中，消防署對於依消防法第14條規定公告「可燃性微細粉末之行為，為易致火災之行為」的義務，似乎僅流於形式，未能即時修補行政命令中的漏洞，也未主動採取補救措施，最終導致活動繼續舉行，發生重大災害，顯然已構成怠於執行職務的可能。

 

事故發生後，內政部經過多次會議研商，最終制定並發布《大型群聚活動安全管理要點》，開始著手要求相關活動主辦單位提交防災計畫，並對活動場地、器材使用及緊急應變措施進行檢視，以期避免類似事件重演。然而，該要點第2點第1項規定明確指出：「本要點適用於各級政府機關、公營事業機構及公私立學校辦理之大型群聚活動。」此條款意味著，只要大型活動並非由政府機關或學校主辦，便不受該要點的規範。這也意味著，即使活動規模再大，若由私營公司主辦，仍缺乏有效的監管機制。

 

如此設計留下明顯的監管漏洞。例如，假使某商業活動公司更改名稱後重新舉辦類似活動，依舊無需遵循該要點的規範，這無疑大幅削弱政策落實的實質效果。此種情形表明，《大型群聚活動安全管理要點》的範疇侷限性顯著，未能充分應對各種可能帶來重大公共安全風險的商業活動，也未填補行政監管的缺口。

 

總而言之，雖然主管機關針對大型活動的安全管理已採取部分補救措施，但從消防法的法規義務到後續管理要點的適用範圍，都反映出現行制度在實現全面安全監管上的不足。對於商業活動的安全管理規範缺失，顯示主管機關在裁量空間限縮的情況下，仍未盡到應有的保護義務，未來若再發生類似事件，主管機關恐仍需面臨怠於執行職務的法律責任檢視。

 

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