公務員怠於執行職務導致人民損害，在什麼情況請求國賠？

問題摘要：

國家在保護義務方面的重要性，是否及於私人舉辦的娛樂活動引發的災害？現代國家負有積極保障人民安全的責任，不僅在法律上對個人權利作出保障，更應積極塑造合憲的法律秩序。文章中提及了司法院釋字第445號解釋，強調國家應提供適當的集會場所並保護集會自由。然而，政府的怠慢或不作為導致災害的發生，這時候人民有權要求國家賠償，以督促政府履行其保護義務。最後，主管機關被要求其負起相應的責任，同時也提出由政府先行賠償傷亡者及其家屬的觀點。

 

律師回答：

在現今風險社會中，保障人民的自由與權利是國家存在的核心意義與目的。根據我國憲法第8條以下的規定，國家對人民自由與權利的保護義務是明文的，而第24條更進一步明確規定，當公務員違法侵害人民自由或權利時，被害人得向國家請求賠償損害。國家賠償法第2條第2項的責任設計，正是對於國家憲法義務違反的具體規範。其性質不僅限於民事損害賠償責任，而更具公法性格，屬於特殊侵權行為法。

 

在近代國家學的發展之下，眾人從「萬人對萬人的戰爭」裡解脫出來，成立 國家並由國家保障每個人民之安全。而在更晚進的憲法學理論中，憲法所標示的 基本權利，其功能除了限制來自國家對人民干預的古典防衛面向外，更多了國家 應積極形塑合憲之客觀法秩序的義務，而這包含了「基本權對第三人效力理論」 之內涵，以及人民在行使基本權利時，國家所應扮演的保護之角色。 在司法院釋⫿第 445 號解釋理由書中之旁論般的提到：「國家為保障人民之 集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行」， 應可視為對基本權利中的保護義務功能之運用。詳言之，從憲法基本權利保障之 內涵，所推導出國家對於基本權之保護，負有諸如立法許可、管制等形塑出合憲 之法秩序的義務。唯若涉及到如名譽權與言論自由間之衝突，兩者既皆為憲法所 保障之權利，則立法者為形塑出符合憲法之客觀法秩序，並同時兼顧對兩權利間 的權衡，究竟該採何種立法模式保護之，則始終是一個棘手的問題。原則上，國 家對於保護義務的行使，不得違反「保護不足之禁止」原則。

(許宗力，言論自由與名譽保護---以歐洲人權法院與我國法院判決之比較為中心，行政院國家科學委員會。)

 

針對因果關係的判斷問題，這往往是國家賠償案件中的爭議焦點。實務中，法院認為，即使損害的發生並非完全由公務員的怠忽行為所致，只要該行為與損害結果之間具有相當因果關係，即可認定國家承擔賠償責任。例如，臺灣高等法院台中分院在101年度國再字第2號及99年度重上國更（一）字第1號判決中指出：「公務員怠於執行職務，不必為損害發生之唯一原因，若該行為與自然災害等因素相結合而造成損害結果，亦具有相當因果關係，國家應負損害賠償責任，不得以天災不可抗力作為免責理由。」這表明，只要公務員的怠忽行為在損害結果中起了實質性作用，即使損害的發生還受到其他因素的影響，國家仍需承擔賠償責任。

 

這畢竟只是一場私人業者所舉辦的私人活動，但既對外有開放予不特定之人民參與，我們也需對公務員是否負有行政管理的缺失，並對國家違法的「積極作為」與「積極不作為」提出質疑，而非僅僅聚焦在「誰有資格」請求國賠，甚麼樣的受害者「才夠典型」。國家失職的問題，是否被輕輕放走了。究竟為何要國家負起國賠責任？回到最根本的原則，國家本來就有義務排除人與人之間的互相傷害，發動國賠請求不過是督促政府作分內的事。若迴避這樣的討論，除了罔顧自己的權益，更是縱容國家怠惰，無助解決任何未來可能會發生的公安疑慮。

 

一切都來自國家的「保護義務」？

建築法及消防法明確規定，主管機關對於供公眾使用的建築物，應進行公共安全及消防安全設備的定期檢查。這些規範並未賦予主管機關作為或不作為的裁量空間，而是以「應」代替「得」，進一步說明了主管機關對相關職務負有法定的執行義務。例如，在修正前建築法第九十條中，儘管未明確要求對所有建築物違規使用的情形一律科處行政秩序罰，但既然法律賦予行政機關這一權限，便表示此類職務的執行對於公共利益或特定人民的保護具有重要意義。

 

國家的「保護義務」，指的是國家有採取積極措施，保護人民免於第三人或自然力侵害的義務。因為憲法以降的規範，蘊含了保障基本人權的精神，考量侵害者的角色並非僅止於國家，也有可能來自強勢的第三人或無情的天災，因此要求國家扛起這樣的保護責任。近代國家的發展，乃是建立在人民放棄「自己麻煩自己救」的想法，改由國家獨占強制力，統一維護社會上的秩序。換句話說，既然讓人民放棄自力救濟，國家應充分滿足群體安全，做到積極保障人民權利的義務。這樣的保障基本權免於第三人侵害的精神，也經大法官於「既成道路是否應予徵收的事件」所肯認。司法院釋字第400號表示：憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。

 

當然，任何保護措施發動後，並非表示該措施得永遠且充分履行相關義務。特別是相關機制所依據之基礎背景（如自然科學的知識水準）可能隨著時代演進改變，導致前開的保護措施，不乏出現無法因應現況的窘境。因此，保護義務也包括「即時改善」的要求，像是行政機關制定相關命令後，若背景變遷以致法制有所缺失，就應負起塡補漏洞的責任，透過研討及修訂，鞏固對人民的保護。

 

要求國家賠償，正是督促「保護義務」的實現換個角度，為何憲法第24條特別明文規定，當公務員違法侵害人民的自由或權利時，人民得依法向國家請求賠償？如同司法院釋字第469號解釋理由書所言：以國賠規範作擔保為前提，可促進行政機關擴大功能，採取各種防止或管理危險的措施，因應高度工業化、過度開發所引發的各種危害，藉此保障國民的安全生活。

 

依國家賠償法第2條第2項規定，如果公務員執行職務行使公權力或怠於執行職務，因故意或過失，不法侵害人民自由或權利致生損害，國家應對人民負損害賠償責任。以下分段說明本項國家賠償責任成立需要同時符合的要件。

 

國家賠償法第2條第2項後段所規定的公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，係基於保護規範理論的延伸，以擴大對人民權益的保障。凡國家制定法律，除了賦予行政機關推行公共政策的權限之外，亦以保障人民生命、身體及財產等法益為核心目的。如果該法律對主管機關應執行的職務義務有明確規定，而主管機關或其所屬公務員未能履行該義務，導致特定人自由或權利受損，且具備違法性、歸責性及相當因果關係，則應承擔消極不作為的國家賠償責任。

 

在法律的世界裡，若欲避免加害行為，除了事前經由法律規範設定界限（公權力哪些該作，哪些不可以作），事後還有法院判其賠償或接受懲罰的機制，監督公務員們在執行公務時，為自己的行為負責。就是所謂「規範引導」的功能，藉由訴訟將原告的損害，轉而由失職的公務員來承擔。透過公務員有趨利避害的預期心理，自然會去調整自身行為；在防止緊急危難之際，注意行為尺度。

 

規範保護目的及裁量收縮理論

是否能以「政府怠於執行職務，造成損害」為由，請求國賠。換句話說，國家賠償法第2條第2項後段明確指出：當某些法律規定的內容，不只賦予國家執行公共事務的職務，更是為了保障人民生命、身體及財產等安危而存在，且該等法令對於主管機關應如何執行職務的要求堪稱明確，主管機關依此規定，對於是否出手相救已無庸再行考量，卻因故意或過失，怠於執行該等職務，導致特定人的權利受損，被害人即可依照本條，向國家請求損害賠償。

 

建築法與消防法中有關建築物公共安全、違規使用及消防安全設備檢查與取締的相關規定，顯然不僅是為了推行公共政策之權限，而是包含了保障建築物使用者生命、身體及財產安全的目的。從法律的整體結構、適用對象、規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可以得知這些規定具有危險防止或危險管理的行政職務特性，其範疇內明確涉及「第三者關聯性」。因此，主管機關依據該法條規定，對於可得特定之人負有具體的作為義務，而非僅涉及反射利益。

 

比方說，消防法第14條第1項即規定：田野引火燃燒、施放天燈及其他經主管機關公告「易致火災」之行為，非經該管主管機關許可，不得為之。消防法第14條規範之「易致火災行為」，係指行為本身已伴隨火源即燃燒或爆炸現象，如稍有不慎極易引致火災而造成重大災害，此種具有典型且高度火災危險特性之行為始有納入管理之必要。而在一般正常狀況下，使用可燃性粉末並無發生火災之危險疑慮，且類似活動世界各國未有發生火災之案例，經查詢歐美、日本等先進國家法規，亦未有將可燃性粉末使用納入消防管制之立法例，故消防署並無「怠於執行職務」之情事。另本次事故之發生，實係因活動主辦單位場地選擇、內容規劃及人員訓練不足等因素所致，與有無就可燃性粉末管制尚不具相當因果關係。

 

相關單位是否應予活動事前公告，涉及所謂的「裁量」。裁量是指當行政機關符合一定法定要件下，得依據法律的授權，決定發生某種法律效果的選擇。這樣的選擇，通常會留給行政機關依照公務經驗辦理，然而在特定情況下，為避免機關決斷有誤，有時會例外限制機關的裁量空間，要求機關改依特定方向行事，這就是裁量收縮理論。

 

大法官司法院釋字第469號中，提出幾個「何時應該收縮」的判斷參數，也就是應在個別事件中考量：人民權益受損的迫切程度為何？公務員是否對損害發生有所預見？是否僅能仰賴公權力方能防止侵害，而非依靠個人努力也能避免？若以上考量大致具備，應該就可認定機關「公告與否」的裁量空間；若未能即時公告，即有怠於執行職務的可能；若符合其他要件，則有成立國家賠償的餘地。

 

國家賠償法第2條第2項後段的規定，國家賠償責任雖以公務員故意或過失、不履行法規明確課予行政機關的職務義務為要件，但該條規定的賠償責任為國家自己責任，並不以公務員成立民法侵權行為為前提，有其獨立的成立要件。法規內容並非僅授予國家機關推行公共事務的權限，其核心目的在於保障人民的生命、身體與財產法益。因此，當法律對主管機關應執行的職務義務有明確規定，且行政裁量範圍已極度限縮到無不作為的餘地時，如果機關的不作為與人民自由或權利的損害間存在相當因果關係，國家即應依該條規定負擔賠償責任。

 

觀光措施

按國家賠償法第2條第2項後段所定之國家賠償責任，雖以公務員故意或過失，消極不履行法規課予行政機關一定之職務義務為構成要件，惟本條項規定仍屬國家自己責任，不以公務員成立民法侵權行為為先決條件，有獨立責任成立要件。又法規之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其規定目的係為保障人民生命、身體及財產法益，且已明確國家機關應執行一定之職務義務，行政裁量已極度限縮而無不作為之裁量餘地，並該機關之不作為，與人民自由或權利遭受損害間有相當因果關係者，除逾人力所能防免者外，國家機關因所屬公務員怠於採取積極措施，因而造成之損害，即應依該條規定負賠償責任。現今風險社會中，保障人民自由與權利係國家存在之意義與目的，我國憲法第8條以下明文課予國家對人民自由與權利之保護義務，第24條更特別規定當公務員違法侵害人民自由或權利，被害人民得向國家請求賠償損害。而國家賠償法第2條第2項之國家賠償責任，即係國家憲法義務違反時責任之具體規範，性質上非純屬民事損害賠償責任而有公法性格，乃特殊侵權行為法。公務員怠於執行職務與人民自由或權利受有損害間因果關係之存否，應按個案具體呈現之各種客觀事實，依一般人智識經驗為判斷，苟公務員怠於執行職務之結果，係導致人民置身於文明社會中所不應存在危險之關鍵因素，或因此大幅增加人民自由或權利有受侵害之危險，該危險終竟轉為實害者，應認該怠於執行職務與損害間有相當因果關係。且不以該公務員怠於執行職務為損害發生之唯一原因，縱有自然災害、被害人自己或第三人之行為介入而為損害發生之共同原因，亦不影響該因果關係的存在，僅生是否減免賠償責任而已。發展觀光條例第37條第1項、第54條第1、2項、觀光遊樂業管理規則第35條、第37條規定旨趣在加強維護公共場所安全，保障民眾休閒遊憩活動安全之目的；消防法第6條第1、2項、第9條第1項前段、第13條第1項規範意旨在預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，均屬保護人民生命、身體與財產安全之規範，亦已明確規定主管機關之監督權限。若審酌各個具體事件之主客觀情狀，主管機關依前開規定應採取監督作為以防止特定情況下，可得特定之人生命、身體或財產之危險發生，而已無不作為之裁量餘地，仍不履行其職務義務，即有怠於執行職務情事。

(最高法院111年度台上字第1619號判決)

 

例如，《發展觀光條例》第37條與第54條、觀光遊樂業管理規則第35條與第37條等規定，明確旨在加強公共場所的安全管理，保障民眾休閒遊憩活動的安全；《消防法》第6條、第9條和第13條則規範火災預防、災害搶救與緊急救護，其目的在於維護公共安全，確保人民的生命與財產安全。這些法規均屬於保障人民生命、身體與財產安全的規範，並已對主管機關的監督權限作出具體規定。

 

若具體事件中，主管機關依前述規定應採取監督行動，以防止特定情況下人民生命、身體或財產的危險發生，且該行動已無不作為的裁量空間，但機關仍未履行其職務義務，則構成怠於執行職務的情形。例如，在八仙彩色派對事件中，若主管機關在事發前已能預見其高風險性，卻未採取實質監管措施，導致民眾身陷危險，最終發生重大災害，便可能符合上述怠於執行職務的標準。

 

這些規範不僅在於防止事故發生，也在於避免事故發生後損害的擴大。因此，當行政機關的裁量權限縮到無不作為餘地時，未履行職責即可能構成怠於執行職務。此類案例充分說明，當主管機關的義務明確且已無裁量空間，任何未能有效履行法定義務的行為或不作為，均可能引發國家賠償責任的追究。

 

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