公共災害的國家賠償責任為何？

問題摘要：

台北錢櫃火災案中涉及的責任歸屬問題，指出責任應歸給錢櫃、電梯承包商和台北市政府。根據國家賠償法，公務員因過失或故意侵害人權時，國家需承擔損害賠償責任。作者建議採取代位求償的方式，由台北市政府先行賠償，然後再由相關負責人解決責任問題，以減少被害人或家屬的折磨。

律師回答：

在當前風險社會中，保障人民的自由與權利是國家存在的根本意義與目的。我國憲法第8條及其後條文明確規範國家對於人民自由與權利的保護義務，第24條更進一步規定，當公務員因違法行為侵害人民自由或權利時，受害人得向國家請求損害賠償。國家賠償法第2條第2項具體規範此類國家賠償責任，其性質並非單純的民事損害賠償責任，而是具有公法屬性的特殊侵權行為法。這樣的法律設計，旨在確保國家能夠全面履行其憲法義務，並對人民權益受到侵害時提供有效的救濟機制。

 

所謂行使公權力，是指公務員立於國家機關的地位，行使統治權作用的行為，包括：運用命令及強制等手段干預人民自由及權利的行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員的利益，以達成國家任務的行為。例如：環保局的垃圾車司機定時駕駛垃圾車到指定地點收集垃圾，仍可能被認為在行使公權力。

 

公務人員對於災害發生及防護責任

公務員行為導致損害，即若因公務員的行為（如不當執行緊急措施、疏忽發布警報）直接導致損害，國家需負責。又公務員不作為導致損害，如若法律賦予公務員特定作為義務（如強制疏散或撤離），而公務員怠於履行義務，導致人民受損，國家可能需賠償。另可由公共設施管理瑕疵，例如，堤防未按規定維護，導致洪水氾濫；或避難所設施不符合安全標準，導致受災民眾遭受額外損害。

 

公務員或受委託行使公權力的團體或個人，於執行職務行使公權力或怠於執行職務時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利，國家應負損害賠償責任。公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，也需承擔賠償責任。前者直接因人（如公務員或受委託行使公權力的團體或個人）的行為或不作為導致損害，後者則通常因公共設施設置或管理之人對設施的疏忽或瑕疵所致。然而，若損害僅由天然災害引起，基於現行學說與實務普遍見解，則不在國家賠償的範疇。

 

國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」除前述積極地執行職務行使公權力的情形外，公務員的消極不作為，如果構成怠於執行職務，也可能符合國家賠償責任的要件。

 

此時對於執行職務的判斷，要回去看相關法律怎麼規定的，若法律規定的內容不只在授權國家機關推行公共事務，其目的還包括保護人民生命、身體及財產等，且法律對主管機關應執行職務行使公權力的事項規定明確，公務員依該法律規定，對可以特定的人負有作為義務，且已經沒有不作為的裁量餘地時（也就是只能選擇積極地有所作為，而沒有選擇消極地不作任何事情的空間時），公務員仍消極不作為，就會構成怠於執行職務。

 

免責事由

在以下情況，國家可能免除賠償責任：

(1)損害完全源於不可抗力

若損害完全由天然災害如地震、颱風等引起，且無人為因素的介入，國家通常不需賠償。

(2)缺乏因果關係

若損害的發生與公務員的行為或不作為無法證明有相當因果關係，則不成立賠償責任。

(3)行政裁量範圍

若災害的應對屬於行政裁量範圍內，且裁量行為未達違法程度，則不構成賠償責任。

 

在公務員怠於執行職務與人民自由或權利受損之間的因果關係判斷上，必須依據每個個案所具體呈現的客觀事實，按照一般人的知識與經驗進行分析。若公務員因未履行職務而導致人民身處於文明社會中不應存在的危險環境，或因怠職而顯著增加人民自由或權利受侵害的風險，最終這種風險轉變為實際損害時，應認定該怠於執行職務與損害之間具有相當因果關係。

 

現今風險社會中，保障人民自由與權利係國家存在之意義與目的，我國憲法第8條以下明文課予國家對人民自由與權利之保護義務，第24條更特別規定當公務員違法侵害人民自由或權利，被害人民得向國家請求賠償損害。而國家賠償法第2條第2項之國家賠償責任，即係國家憲法義務違反時責任之具體規範，性質上非純屬民事損害賠償責任而有公法性格，乃特殊侵權行為法。公務員怠於執行職務與人民自由或權利受有損害間因果關係之存否，應按個案具體呈現之各種客觀事實，依一般人智識經驗為判斷，苟公務員怠於執行職務之結果，係導致人民置身於文明社會中所不應存在危險之關鍵因素，或因此大幅增加人民自由或權利有受侵害之危險，該危險終竟轉為實害者，應認該怠於執行職務與損害間有相當因果關係。且不以該公務員怠於執行職務為損害發生之唯一原因，縱有自然災害、被害人自己或第三人之行為介入而為損害發生之共同原因，亦不影響該因果關係的存在，僅生是否減免賠償責任而已。

(最高法院111年度台上字第1619號判決)

 

國家賠償責任的成立並不要求公務員怠於執行職務是損害發生的唯一原因。即使在損害的發生過程中，可能存在自然災害、受害人自身行為或第三方行為等其他因素的共同作用，只要公務員怠於履職的行為在其中發揮重要作用，依然無法排除因果關係的成立。因此，是否需要減輕賠償責任，應進一步根據責任分配原則進行評估，而非簡單否認公務員怠職行為的影響力。

 

但問題在於，天然災害是否可能因公務員或相關人員的行為或不作為而轉化為國家應負的賠償責任，甚至是否可能與人為事故結合形成國家賠償的原因？相反地，在天然災害原因介入的情況下，是否能免除國家的賠償責任？這些問題可分為以下幾種情形探討：

 

純天然災害與人為因素

在純天然災害中，損害完全源自自然因素，如地震、颱風、土石流等，且無任何人為行為的介入，這類損害通常不構成國家賠償。然而，當人為行為或不作為影響災害的結果或損害範圍時，就可能構成國家賠償責任。例如，若地方政府在明知土石流可能發生的情況下，未按照規定進行疏散或防災措施，導致居民生命或財產受損，則損害已部分屬於人為責任範疇。

 

例如，在自然災害的情境中，若政府未能履行災害防救法所規範的警報發布或強制撤離義務，即使損害的發生源於不可抗力的自然災害，政府的怠職行為仍可能構成國家賠償責任。這樣的案例強調國家在災害應對中的積極作為義務。當公務員未能履行其應有的職責，導致人民的生命、財產或自由受到侵害，即使自然災害為直接原因，仍需對因怠職行為所致損害負起相應責任。

 

天然災害與人為災害的結合

天然災害與人為因素結合時，例如土石流因長時間降雨誘發，但地方政府未依氣象預警採取必要的撤離措施，導致居民遭受更大損害，則天然災害的結果已受到人為因素的影響。這種情形下，國家賠償責任成立的關鍵在於人為行為是否在損害發生中扮演實質性的因果角色。

 

國家賠償法第2條第2項所設定的公務員怠於執行職務的責任，並不要求受害人完全排除其他因素的影響，只需證明怠於執行職務的行為是損害發生的重要原因之一即可。公務員未履行職務的行為若構成人民權利損害的關鍵原因，即便存在其他共同因素，也無法否認國家賠償的正當性。

 

火災案的責任歸屬，依目前的情況判斷，應負責之人有錢櫃、電梯承包商及台北市政府。所以這三者無論從真正連帶債務或不真正連帶債務的觀點，被害人或其家屬都有權利向其中一人或全部請求賠償全部損害。但要特別說明的是，如果被害人或其家屬已得到全部賠償，就不得再向他債務人請求，這是損害賠償的基本原則。接著下來就是由錢櫃、承包商跟台北市政府三方看要透過和解或訴訟，解決每個人責任額的問題。

 

災害防救法第2條第一款，才會就災害如此定義：

「一、災害：指下列災難所造成之禍害：（一）風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。（二）火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。」

 

假設因果關係與責任成立

在因果關係的判斷中，假設因果關係理論提供一種分析工具：若假設公務員或相關機關履行法定職責，是否能避免損害發生？若答案為肯定，則不作為可能構成國家賠償的責任要件。例如，在土石流發生前，若地方政府依預警強制撤離而有效保護居民，損害本可避免，則不採取行動的怠職行為可能構成國家賠償的原因。

 

天然災害可能成為國家賠償的免責事由，例如災害的規模、發生的突發性或不可預見性超出人類控制的範圍，導致行政機關無法採取有效措施。若行政機關已盡合理努力，卻仍無法避免損害發生，則不應認定其不作為違法。這類情形中，關鍵在於行政機關的行為是否符合當時客觀條件下的合理標準。

 

原因遮斷理論可用於分析天然災害與國家賠償之間的關係。若天然災害完全遮斷人為因素與損害之間的因果鏈條，則國家賠償責任可能被排除。例如，若某地區在完全未預警的情況下遭遇極端地震，並造成重大損害，此種情形下，行政機關的怠職行為可能並非損害的主要或直接原因。

 

國家賠償與災害結合的可能性

天然災害與人為因素的結合可能導致國家賠償責任的成立，例如行政機關未能依法律履行防災義務，或設施管理存在缺陷。在這種情形下，即使天然災害是損害的主要原因，人為因素的介入仍可能使國家承擔部分賠償責任。

 

同樣地，在涉及公共安全或基礎設施管理的案件中，若因政府機關未盡監督義務導致損害結果的發生，例如因未檢查公共設施的安全性或未修補明知的設施瑕疵，則受害人有權依國家賠償法第2條第2項提出賠償請求。在這樣的情境下，法院通常會考量公務員的怠職行為是否顯著增加損害發生的風險，並進一步檢驗因果關係是否成立。

 

所謂代位求償，這在《國家賠償法》跟保險制度常見。例如，因承包商施做道路工程未設有夜間安全設施，致人傷亡財損，機關先依《國家賠償法》賠償，再向承包商求償。有投保意外險而被第三者開車撞死或體傷，保險公司先賠，然後再向加害人求償，這些都是基於代位求償的規定。然而，往往事件之發生，責任歸屬以及被害人有無與有過失，未經法院判決無法達成共識，難免要經過漫長的訴訟解決。這對被害人或家屬，就是一段折磨的歷程。

 

以錢櫃火災案跟高雄氣爆案來看，有二點共通之處：其一、被害人沒有責任；其二、應負責的人有多方。因此，若能由台北市政府出面，效法高雄氣爆案的代位求償處理模式，台北市政府與錢櫃及承包商先賠償，然後相關應負責之人另行解決，對被害人及家屬來說，是一種解脫，也是目前法律制度對被害人最有效率的解決方法。

 

政府機關負責消防安全檢查的責任，對消費者而言，是相當於保證人的地位，擔保消費者能在安全的公共場所活動。這次錢櫃火災案，台北市政府僅花十幾分鐘就檢查十層樓，顯有怠忽職守釀成災害之嫌。希望柯文哲市長能取法高雄市政府的模式，盡快賠償，做到柯市長最自豪的有效率的政府。

 

總結而言，國家賠償法第2條第2項明確國家對於公務員怠職行為所致損害的賠償責任，並通過相當因果關係的分析來確保此責任的公平性與合理性。這一規範既反映國家對人民權益保護的承諾，也強調公務員履職的必要性與重要性。在面對風險日益增加的社會環境，國家賠償制度的完善與實施，為受害人提供可靠的法律保障，同時也對政府機關形成必要的約束，推動其積極履行職責，避免因怠於履職而導致人民的自由與權利受到侵害。

 

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