國家賠償是什麼？功能為何？

問題摘要：

國家責任的演變，提出三種主要的論點。首先是「國家無責任論」，認為公務員的行為基於國家授權，因此國家不應對其違法行為負責，而由公務員承擔賠償責任。然而，這一論點存在私人行為與職務行為難以區分、賠償責任限制人民獲得賠償、以及可能阻礙公務推行等缺點。其次是「國家代位責任」，即國家代替公務員對受害人進行損害賠償，但基本上認為國家不能為違法行為負責，僅代位賠償。這一論點在公務員賠償責任有限縮或免除時，國家也減輕或免除賠償責任。最後是「國家自己責任」，分為「無過失責任論」和「危險責任論」。這些理論認為國家存在的目的是促進公共利益，因此對於公權力行為所產生的損害賠償責任應由國家承擔，並且對公務員的行為效力歸屬於國家，不得對公務員求償。

 

律師回答：

國家責任的演變經歷多個階段，主要包括國家無責任論、國家代位責任論以及國家自己責任論的發展。最早期的國家無責任論認為，公務員基於國家授權執行職務，而國家本身不可能授權其進行違法行為，因此公務員的違法作為不被視為國家行為，應由公務員自行負擔損害賠償責任。然而，這一理論存在多項缺陷：首先，私人行為與職務行為難以清晰區分；其次，公務員通常資力有限，導致受害人民難以獲得賠償；再次，該理論可能使公務員因擔心賠償責任而不敢積極履行職務，進而妨礙公務推行。

 

隨後發展出的國家代位責任論則以保護受害人民為核心，主張由國家代替公務員向受害人支付賠償，再根據具體情況向該公務員追償。該理論認為國家本身不能進行違法行為，因此僅是代位履行賠償責任。然而，此理論的缺陷在於，國家責任的大小取決於公務員責任的限制或免除，導致國家責任的確定性受到影響。

 

最終發展為國家自己責任論，該理論基於國家存在的核心目的是促進公共利益，主張國家對於因公權力行為引發的損害應自行承擔賠償責任，無論是否涉及公務員個人的過錯。這種責任形式被視為無過失責任或危險責任，認為公務員在執行職務時是代表國家行使公權力，其行為效力歸屬於國家，因此國家不得再向公務員追償。這一理論充分體現現代法治國家的核心價值，即國家需對人民權益提供最大限度的保障。

 

國家賠償法第3條進一步確立國家賠償責任的危險責任特性。根據該條規定，若公有公共設施不具備通常應有的安全性，國家機關不得以不可抗力、第三人介入或被害人行為為理由免責。該條立法例採用國家自己責任制，具有社會保險的效果，彌補傳統過失責任填補功能的不足。在現代風險社會中，當公共設施的缺陷對人民自由或權利造成損害時，國家應優先承擔風險責任。是否應承擔賠償責任，取決於公共設施是否存在設置或管理的欠缺，而非管理者是否存在主觀過失。

 

具體而言，即便因不可抗力或第三人行為介入，國家仍需證明該公共設施具備通常應有的安全性。若被害人行為對損害發生有共同原因，則可依公平與損害分配原則減輕賠償額度，但不影響國家賠償責任的成立。例如，若交通標誌的設置或管理欠缺妥適性，即便形式上符合合法性，主管機關仍需承擔國家賠償責任。

 

設置或管理責任

在設置交通標誌時，主管機關應遵循《交通工程規範》的要求，包括提供駕駛人適當的判讀距離、足夠的反應時間以及必要的預告標示。該規範對主管機關具有約束力，確保交通標誌的設置既合法又實質妥適。普通民事法院在審理國家賠償案件時，有權對交通標誌的設置是否合法及妥適性進行審查，並判定是否存在管理上的欠缺。主管機關未在適當位置設置限高標誌的預告措施，使駕駛人未能及時反應，導致事故發生，該標誌的設置欠缺妥適性。即便限高標誌形式上符合規定，實質管理上的不足仍使主管機關需承擔賠償責任。

 

國家賠償法第3條第1項規定立法例，採國家自己責任制，性質上屬危險責任，有社會保險效果，在現今風險社會中，可以彌補過失責任填補功能之不足。而保障人民安全係國家存在的意義及目的，因該風險造成人民自由權利等損害時，風險責任當優先分配予國家。是以國家機關應否依本條項負國家賠償責任，在於公共設施有無設置或管理欠缺之不法結果發生，不以設置或管理者主觀上有故意或過失為必要。其主張因不可抗力或第三人行為之介入而免除責任，仍以該公共設施具備通常所應有之安全性為前提。至於被害人之行為倘為損害發生之共同原因者，基於公平與損害分配原則，賠償義務機關得主張過失相抵以減輕或免除賠償金額，但不影響國家賠償責任之成立。…交通標誌標線號誌之設置目的，係公權力之行政措施，雖不屬保護規範性質，未賦予人民有請求主管機關劃設交通標誌之公法上權利。惟其設置或管理仍應遵守相關法規之形式要求，並須具實質妥適性。如主管機關於設置或管理欠缺妥適性，致人民受有損害，即應負國家賠償責任，不得以其設置或管理具備合法性，而主張免責。…(禁制性交通標誌標線號誌之設置，係針對行經具體特定路段（可得特定）之用路人使用道路時所為之規制，該設置之性質，為行政程序法第92條第2項前段之一般處分。參諸同法第100條第1項規定，主管機關就禁制標誌之設置，應依適當方法通知或使經該路段之用路人知悉可明。另交通工程規範第C3.5條第2項規定，｢標誌設置地點及位置應能提供用路人適當判讀距離及足夠反應時間，且避免其環境條件影響識讀效果｣；第11項規定，「禁制標誌除依『道路交通標誌標線號誌設置規則』規定外，其設置應使駕駛人能有足夠應變時間為原則，必要時得以其他標誌標線預告」。衡其規定之性質，為行政規則，對於主管機關有拘束力。是以，主管機關設置交通標誌時，自受此等規範之拘束。

(最高法院111年度台上字第1715號判決)

 

消極不作為責任

按國家賠償法第2條第2項後段所定之國家賠償責任，雖以公務員故意或過失，消極不履行法規課予行政機關一定之職務義務為構成要件，惟本條項規定仍屬國家自己責任，不以公務員成立民法侵權行為為先決條件，有獨立責任成立要件。又法規之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其規定目的係為保障人民生命、身體及財產法益，且已明確國家機關應執行一定之職務義務，行政裁量已極度限縮而無不作為之裁量餘地，並該機關之不作為，與人民自由或權利遭受損害間有相當因果關係者，除逾人力所能防免者外，國家機關因所屬公務員怠於採取積極措施，因而造成之損害，即應依該條規定負賠償責任。現今風險社會中，保障人民自由與權利係國家存在之意義與目的，我國憲法第8條以下明文課予國家對人民自由與權利之保護義務，第24條更特別規定當公務員違法侵害人民自由或權利，被害人民得向國家請求賠償損害。而國家賠償法第2條第2項之國家賠償責任，即係國家憲法義務違反時責任之具體規範，性質上非純屬民事損害賠償責任而有公法性格，乃特殊侵權行為法。公務員怠於執行職務與人民自由或權利受有損害間因果關係之存否，應按個案具體呈現之各種客觀事實，依一般人智識經驗為判斷，苟公務員怠於執行職務之結果，係導致人民置身於文明社會中所不應存在危險之關鍵因素，或因此大幅增加人民自由或權利有受侵害之危險，該危險終竟轉為實害者，應認該怠於執行職務與損害間有相當因果關係。且不以該公務員怠於執行職務為損害發生之唯一原因，縱有自然災害、被害人自己或第三人之行為介入而為損害發生之共同原因，亦不影響該因果關係的存在，僅生是否減免賠償責任而已。…發展觀光條例第37條第1項、第54條第1、2項、觀光遊樂業管理規則第35條、第37條規定旨趣在加強維護公共場所安全，保障民眾休閒遊憩活動安全之目的；消防法第6條第1、2項、第9條第1項前段、第13條第1項規範意旨在預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，均屬保護人民生命、身體與財產安全之規範，亦已明確規定主管機關之監督權限。若審酌各個具體事件之主客觀情狀，主管機關依前開規定應採取監督作為以防止特定情況下，可得特定之人生命、身體或財產之危險發生，而已無不作為之裁量餘地，仍不履行其職務義務，即有怠於執行職務情事。

(最高法院111年度台上字第1619號判決)

 

上述案例與分析顯示，國家賠償法第3條的適用重點在於公共設施是否具備通常應有的安全性。無論是否存在其他責任方，主管機關對於其設施的安全管理都需承擔最終責任。這不僅體現國家賠償制度的意義，也對公共管理機關形成必要的法律約束，促使其更謹慎地履行職責，避免人民權益因疏忽而受損。

 

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