依國家賠償法第11條提起國家賠償訴訟時，究竟應提起行政訴訟或是民事訴訟？

問題摘要：

文章探討在保障人民權利時應遵循的程式和原則。首先，強調應該優先通過第一次權利救濟管道（如訴願和行政訴訟）來尋求救濟，如果在此階段得到滿足，則無需提起國家賠償訴訟。其次，對於因未及時提起第一次救濟而導致無法提起行政訴訟的情況，不應允許提起國家賠償訴訟，以免架空行政訴訟程式。其次，就行政處分的合法性為國家賠償的先決問題時的處理原則進行探討，強調行政訴訟與民事訴訟之間的關係，以及在同一案件中提起行政訴訟和民事訴訟的情形下的處理方式。最後，還就國家賠償請求逾期問題提出相應的處理方案。

 

律師回答：

人民因事實行為所受之侵害原則上與第一次權利保護原則之適用無涉；惟值得注意的是，多數的國家賠償事件係因事實行為（參見國家賠償法第3條）所引起，除非因事實行為所受之侵害尚有回復原狀之可能，而得提起行政訴訟法第8條一般給付訴訟排除其侵害，否則此時自須直接依國家賠償法於協議不成後提起國家賠償訴訟，而無提起行政訴訟之可能，自與是否有第一次權利保護原則之適用無涉。

 

權利保障的程序設計，旨在讓人民在面對權益受損時，循序漸進地獲得救濟。首先，人民應先依訴願或行政訴訟等「第一次權利救濟管道」主張權利，若在此程序中已獲滿足，則無需另行提起國家賠償訴訟作為「第二次權利保護」的途徑。然而，若人民怠於主張或因時效過期無法提起訴願或行政訴訟，此時仍不得逕行提起國家賠償訴訟，否則將對現行法律體系產生兩大影響。其一，允許此類行為無異於架空行政訴訟的存在價值；其二，普通法院受理此類案件時，勢必涉及對行政處分的違法性進行審查，從而侵犯行政法院的審判權。因此，限制期間經過後不得再提起國家賠償，既維護行政訴訟制度的地位，也確保司法審判權的合理分配。

 

當行政處分的合法性成為國家賠償案件的「先決問題」時，原則上應透過行政爭訟途徑解決。國家賠償法以民事法院為受理法院的架構下，民事法院通常不得自行認定行政處分的合法性。因此，國家賠償事件在程序中需明確適用民事訴訟或行政訴訟的分工方式。如果人民已提起行政訴訟，民事法院應根據《行政訴訟法》第12條第2項規定，裁定停止審判，待行政訴訟程序結束後再作出裁決。若行政訴訟已作出實體判決，其結果對國家賠償案件具有「構成要件效力」。例如，若行政法院判決處分違法，民事法院僅需檢視其他國家賠償要件是否成立；若行政法院判決處分合法，民事法院則應駁回人民的賠償請求。

 

當人民同時提起行政訴訟和民事賠償訴訟，普通法院應依《行政訴訟法》第12條第2項及《民事訴訟法》第182條規定，裁定停止程序，待行政訴訟判決確定後，再據以作出民事判決。同時，若人民依《國家賠償法》第10條進行協議，但因此超過訴願期間，該情形下可適用《訴願法》第57條，將不服表達視為提起訴願，繼續進行訴願和行政訴訟程序。同樣地，民事法院也應暫停審判，待訴願或行政訴訟結果出爐後，以該結果作為判決的依據。

 

如果行政處分自始無效或在訴願期間內失效，當事人無從提起撤銷訴願，但又希望主張國家賠償，則需注意《國家賠償法》第8條關於時效的規定。在此情況下，當事人可於損害賠償請求權消滅前向民事法院提起國家賠償訴訟。民事法院的處置方式可能包括依《民事訴訟法》第182條裁定停止訴訟，並要求當事人另行提起確認行政處分效力的訴訟，待判決確定後再作出裁判；或者民事法院直接認定行政處分是否有效，並據此作出最終判決。

 

最後，《國家賠償法》第10條規定書面請求和協議程序的重要性，人民在主張賠償前，應先以書面形式向賠償義務機關提出請求，並與機關協議解決。協議達成後需製作協議書作為執行名義。若協議未能解決問題，則依照行政或民事訴訟程序進一步處理。這一制度設計在促進效率與保障公正間取得平衡，既減輕法院的審判負擔，又給予行政機關妥善解決爭議的機會，從而達到保護人民權利與尊重行政行為的雙重目的。

 

第一次權利保護與第二次權利保護在救濟人民權益上有其重要意義，分別對應於不同的權利受損情境。第一次權利保護，指的是透過訴願、行政訴訟或類似的侵害排除制度，對違法公權力行為所造成的侵害進行救濟。這種方式旨在透過有效的程序回復被侵害的權利，以防止損害進一步擴大。例如，在基本權利受到侵害時，透過這種方式可以快速地排除侵害並恢復權利，避免事態惡化，提升救濟效率。因此，人民應優先選擇以此方式解決問題，而非等待損害擴大後再尋求補償。

 

第二次權利保護則針對第一次權利保護無法完全滿足救濟需求的情況。當權利侵害已造成不可逆的損害時，則應以賠償或補償的方式填補已發生的損害，具體體現在國家賠償和損失補償制度中。例如，在國家賠償法的架構下，人民得以請求金錢賠償或其他方式的救濟，以彌補已經發生的損失。這兩種救濟模式共同構成完整的權利保障機制，分別針對權利的回復和損害的填補。

 

在實務上，第一次權利保護與第二次權利保護有著先後次序關係，即第一次權利保護優先的原則。多數學說認為，人民在面對公權力侵害時，應先確定該行為的合法性，透過訴願或行政訴訟等途徑排除侵害後，再依情況考量是否需要進一步的損害賠償。這種程序安排有助於減少國家承擔的賠償或補償責任，避免行政法院和民事法院間的職權重疊。例如，行政訴訟法第12條第1項規定，民事或刑事訴訟若需以行政處分的合法性為據，必須先透過行政爭訟程序確定；第2項則進一步規定，若行政爭訟程序已開始，民事或刑事法院應停止審判，直到行政程序確定。這些規定強調第一次權利保護優先的必要性，避免人民繞過行政訴訟直接提出國家賠償的情況，確保行政法院的專業審查權不被侵害。

 

然而，也有反對第一次權利保護優先的見解，主張相對的第一次權利保護原則。根據這種觀點，人民的權利受損源自於國家行為，國家不應限制人民選擇救濟機制的自由。尤其是在一些特定情況下，直接進行國家賠償可能更為有效，無需必然經由行政法院的裁判來確立行政處分的合法性。這種觀點認為，不應以第一次權利保護優先為理由排除第二次權利保護的可能性，否則將對人民的權利救濟造成不必要的限制。

 

綜上所述，第一次權利保護與第二次權利保護各有其適用範疇與價值，在法律制度中形成分層次的救濟機制。無論採取哪種原則，目的皆在於兼顧救濟效率與權利保障，確保人民在權益受到侵害時能獲得及時且適當的補償。同時，這兩種保護機制的運作也必須平衡國家責任與司法資源的有效運用，避免因濫用或重疊程序而增加制度運行的負擔。

 

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