道路施工地點未無照明或警示，國家賠償責任應如何請求？

問題摘要：

當因公共設施瑕疵導致交通事故時，國家或地方政府有無賠償責任，須視該設施是否存在設置或管理之欠缺，並對照國家賠償法之相關要件審酌，包括設施屬公共使用、有安全瑕疵、事故與瑕疵間具因果關係等要素，若俱備則應負賠償責任。但若人民自身亦具注意義務違失，法院亦將衡酌其過失比例予以減責。更值得注意的是，當人民主張國家賠償時，應注意協議程序是否向正確之賠償義務機關提出，以及是否於法定期限內行使，否則即可能面臨請求權消滅的風險。在行政分工模糊、人民難以判斷之情形下，只要人民依上級機關指示進行協議程序，即使下級機關事後否認權責，法院基於誠信原則亦多會從寬認定賠償主體，保障人民實體權益不致因程序誤信而受損。該案亦提醒政府機關於處理人民請求時應明確指示與負責，不應相互推諉責任，否則除損及行政效率，更易致人民訴訟程序混亂及信賴受損。人民如遇施工地點照明不足、路面變化未設標示等情形發生事故，應即時蒐集證據、報警並拍照存證，後續若需提起國家賠償，應先書面向主管機關申請協議，並注意提出時效與對象正確，以利日後權利救濟順利進行。

 

律師回答：

關於這個問題，在公共工程或道路施工期間，如施工地點未設置必要照明或警示標誌而導致交通事故，國家否應負賠償責任，實務上主要依據國家賠償法第2條及相關民事侵權規定加以判斷。如路段設置與管理確有缺失，造成光線嚴重不足，對用路人安全構成危險，符合國家賠償法上「公共設施設置或管理有欠缺」要件，如政府機關，如新北市政府養工處應負賠償責任。然騎士未注意車前狀況具過失，依民法第217條規定應自負七成責任，

 

在現代行政分工體系中，人民難以明確區分各下級機關之職責範圍，若上級機關如新北市政府於協議程序中指示由養工處承辦，並出具書面回覆，足以形成人民信賴，應依誠信原則由其負責賠償義務，即使理論上可能尚有其他下級機關如交通局、三重區公所應負責任，仍不應將該分工不明的不利益由人民承擔。

 

法院在國家賠償案件中，為保障人民權益，對於行政機關內部分工所造成的請求對象錯誤，採取實質審查與信賴保護原則處理。依據國家賠償法第10條，人民應先向賠償義務機關提出書面協議請求，如未能協議成立，始得提起訴訟。若賠償義務機關誤指示其他機關回覆，並以該單位之名義參與協議程序，人民因信賴該單位為合法賠償義務機關而提起訴訟，即使事後發現機關錯誤，法院仍應承認該單位之賠償義務地位。此一見解不僅合乎信賴保護原則，更能避免人民因程序瑕疵或機關間互相推諉，導致權益受損甚至請求權消滅。

 

另一方面，被害人於本案中亦未免於責任，其未盡行車注意義務，夜間行車應加強警覺、適當減速，並主張其對事故發生具有七成過失，此與民法第217條「過失相抵」之原則一致。該條規定，若被害人本身對損害結果發生或擴大有過失者，法院得減輕或免除加害人之賠償責任。此亦反映即便公共設施存在瑕疵，若受害人本可預防或減輕損害而未為之，應就其部分責任負擔比例補償。

 

按「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害」、「發生時起，逾五年者亦同。依第三條第一項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關。」、「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」（國家賠償法第8條第1項、第9條第2項、第10條第1項分別參照）

 

易言之，國家賠償係有請求對象及時間與協議先行之限制，若對象錯誤或逾越時效，即可能使權利消滅或耗費過多的實體或程序利益，例如：請求賠償之對象錯誤，經多年（如五年）三審定讞，再向其他對象為請求賠償之協議及起訴，一則恐程序過度耗費、二則恐逾時效致權利消滅，此不可不慎。

 

首先，損害賠償請求權自權利人知有損害及賠償義務機關時起，若於二年間不行使即告消滅，最遲亦不得逾自損害發生時起之五年，此外，人民於提出國家賠償訴訟之前，必須先以書面方式向具有設置或管理責任之機關進行協議，若協議不成方得提起訴訟。此一制度設計意在平衡人民請求權與行政資源調度之需要，然而實務上卻因行政分工錯綜、機關權責界線模糊，常使人民難以準確辨識賠償義務機關，進而發生程序障礙或實體權利滅失之風險。與此相對應之基層法院見解，以原告證據不足、未證明事故與道路照明及設施缺失間具因果關係，且被告機關並非法定管理機關為由駁回請求，此種見解雖於形式上有其理據，然未能體察行政分工對一般人民資訊取得障礙及程序負擔過重之現實問題，再從國家賠償法之立法目的觀察，其重點即在於保障人民權益免於因公務員違法或公共設施瑕疵受損害，且因為涉及國家負擔賠償義務，其設有嚴格之實體與程序要件，特別是協議先行制度與短期時效限制，但若不輔以信賴保護原則作為緩衝，即會造成制度之過度嚴苛，使實體權益形同空文。

 

以「原告所提出之證據，尚不足以證明系爭路段有何因道路面寬驟減及人行道突出，未設置警示標誌，且於忠孝橋下未加裝路燈，導致光線不足之設置或管理上之欠缺，亦未能證明本件車禍發生之原因，與上開道路面寬減縮及照明不足有因果關係，甚且被告並非系爭路段設置路燈及標誌、標線、號誌之主管機關。」(臺灣新北地方法院104年度重國字第2號民事判決)

 

「現代行政機關之職權龐雜，行政機關內部組織就公有公共設施之設置及管理如何分配職務，並非人民可輕易得知，…如有使人民誤信非屬系爭公有公共設施之設置或管理之下級機關為賠償義務機關之外觀者，依誠信原則，此項不利益自無從由人民負擔。要言之，經協議前置程序後，如因行政機關內部作業而由特定之下級機關以書面拒絕賠償，非可歸責於人民之事由，致人民起訴對象並非法定職權之賠償義務機關而有錯誤者，應以上級機關使人民誤信之下級機關作為賠償義務機關，以符上開規定保障人民權益之立法意旨。又按，賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同，國家賠償法第8條第1項定有明文。故人民因誤信上級機關之外觀行為，而致起訴請求之賠償義務機關錯誤，且經相當時日之經過者，亦可能導致人民受有罹於時效之不利益，此當非立法者就國家賠償請求權時效相較於侵權行為請求權時效設有短期時效之本意，上開不利益亦無從由人民負擔。查上訴人於103年9月18日向上級機關之新北市政府請求國家賠償…，…，足認上級機關之新北市政府於本件國家賠償之協議前置程序時，係「指示」其下級機關養工處出具拒絕賠償理由書，嗣後亦由養工處應訴並援引新北市政府之抗辯，外觀上足以使上訴人產生養工處為本件賠償義務機關之信賴，參照前述說明，自應以養工處作為本件賠償義務機關，而非再由新北市政府其他下級機關即交通局與三重區公所作為賠償義務機關。是養工處辯稱其非本件賠償義務機關云云，不足為採。」供參。

(臺灣高等法院105年度重上國字第4號、最高法院106年度台上字第1530號民事判決)

 

因此，在該案中，法院肯認人民在收到養工處書面函復且由其出具拒絕理由、參與訴訟之情形下，即使事後另有主管機關，仍應認定其具備賠償義務機關之資格，兼顧法治安定與人民信賴。實務上可再提醒人民若欲提出國家賠償，應在發生損害後儘速保存證據並確認損害與公共設施之關聯，書面請求時宜向設施所屬縣市政府主機關提出，並請求其指定下級單位協辦或轉送處理，如獲具體書面回覆者，後續訴訟即有基礎。

 

此外，亦可參考該機關所轄主管道交設施、建築管理或工程養護之具體分工情形，儘可能將潛在可能負責單位一併列入協議程序內。總結言之，國家賠償制度應以實質保障人民為首要，當行政體系內部分工複雜不易辨識時，人民如已依據官方指示誠信行使請求，法院應予以正面承認，並將國家內部機關分工之瑕疵責任由國家承擔，以維持法治信賴與請求權保障之平衡。

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