不法與公務員侵害國家賠償責任關連為何？

問題摘要：

不法性是國家賠償責任的基礎核心。凡公務員行為違背法律強制或禁止規定、怠於履行明確作為義務、或無法律依據而擅權行事，皆屬不法。反之，若僅屬契約不履行、政策裁量或形式瑕疵而未侵害人民法益者，則不成立國賠責任。實務不斷具體化不法之範圍，使「依法行政」原則與「保障人民權利」得以並行發展。違約不等於違法；釋字第469號則確立公務員怠職不作為之不法性；淡水無名女屍案則將人格法益納入國家賠償範疇。「不法」並非僅為形式概念，而是行政合法性、司法審查與人權保障的交匯點，透過對公務員行為的法律拘束與責任追究，方能真正實現國家賠償法「公權力必有責、人民權利有救濟」之立法宗旨。

 

律師回答：

關於這個問題，國家賠償法第2條第2項明確規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」要成立國家賠償責任，行為必須具備「不法」性。不法行為的核心在於違反法律或命令的規定，通常包括違反法律強制性或禁止性規定、不依法律或命令明文規定的要件行事，或行為無法律或命令的依據。此一規定奠定國家賠償責任的核心要件，其中「不法」為最關鍵的判斷基準。

 

依我國實務見解，不法行為係指違反法律、命令或行政上應遵守之義務，侵害人民依法受保障之自由或權利。不法性可分為三種類型：一、違反法律強制性或禁止性規定；二、未依法律或命令明文要件行事；三、行為缺乏法律或命令授權。此三者構成行政行為合法性審查的基本軸線，亦是國家賠償成立的前提。

 

首先，違反法律強制性或禁止性規定，是最直接的不法表現。凡法律明定機關或公務員必須履行之義務，若不為之，即屬違法。

 

例如法律要求主管機關應執行特定安全檢查或核發證照程序，若因怠惰未履行而造成人民損害，即屬不法。此類不法行為並不限於積極作為之違法，亦包括怠於作為，如消防單位明知建築違規卻未依法勒令改善，導致火災造成損失，即構成不法。然若僅屬契約義務之不履行，例如地方政府未依協議於期限內編列預算購地補償，雖屬行政瑕疵，但因未違背法律強制規定或公共秩序，僅屬民事債務不履行問題，非國賠法上之不法行為。

 

請見最高法院86年度台上字第1815號民事判決：「原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：……查兩造因系爭土地，於八十一年二月二十四日召開協調會，決議由被上訴人（編按：基隆市政府）於八十二會計年度編列頂算，（於該預算獲市議會審議通過後，即行）依當年期公告現值加四成辦理價購補償上訴人，有協調會議紀錄可考……依此協議被上訴人固有編列預算價購系爭土地之義務，惟被上訴人屆期不予辦理，僅為違反約定而已，屬債務不履行之問題，究不能謂被上訴人違反法律強行規定或違背公序良俗。上訴人以被上訴人未如期編列預算辦理價購手續，即指為不法行為，殊不足取。……經核於法洵無違誤。」

 

基隆市政府雖依協議有價購土地之義務，但未於年度預算內辦理，僅為違約而非違法，屬民事糾紛，並非不法侵害人民權利之行為。其次，若公務員未依法律或命令明文規定之要件行事，也屬不法。此類情形多見於行政程序或特定職務命令之執行不當。例如法律明定檢察官在處理相驗案件時應送交特定機關進行DNA鑑定，但公務員未依規定執行而導致人民權益受損，即為「應作為而不作為」之不法。

 

違反法律強制性或禁止性規定

不法行為的第一種情形是公務員或國家機關違反法律的強制性或禁止性規定。例如，法律明文要求主管機關必須履行特定義務，但機關未依規定行事，則屬於不法行為。然而，若僅是單純的契約違約問題，例如地方政府未如約編列預算進行價購補償，這類行為雖涉及行政機關的責任，但不構成違反法律強制性或禁止性規定，因此不屬於國家賠償法上的不法行為。政府因未如期編列預算辦理價購手續，雖違背協議內容，但此行為僅屬於債務不履行問題，並未觸及法律強制性規範或公共秩序，故不構成不法行為。

 

不依法律或命令明文規定的要件行為

公務員在執行職務時，若未依法律或命令明文規定的要件行事，則構成不法。例如，法律要求對特定事件進行查核，並按照既定程序完成，但公務員未依程序行事，或選擇迴避相關規範，此類行為屬於不法。例如某地方法院判決中指出，公務員若在執行公共政策時忽視法律規定的程序或要求，則可能構成不法。

 

無法律或命令依據的行為

公務員在執行職務時，其行為須有法律或命令的明確授權，若無依據便擅自行動，則屬於不法。例如，某政府機關未經法律授權便強制拆除民眾財產，此行為缺乏合法依據，構成不法。凡公務員未依法履行應有職責或擅自行使權力，都可能被認定為無依據的不法行為。

 

不法性與行政行為合法性的界定

在實務中，判斷行為是否不法，常需與行政行為的合法性作對比。不法性包括行為的形式不符合法律規定（如未依程序辦理），或行為的內容違背法律要求（如強行作出禁止性行為）。然而，若行為本身合乎程序且內容未違反法律，則不構成不法。以一案例為例，某地方政府被要求依協議編列預算購買特定土地，但未能如期履行義務。法院認為，該行為僅涉及契約上的債務不履行問題，屬於民事範疇，並未違反法律的強制性規定，因此不構成不法行為。在另一案例中，某行政機關因未依法履行對特定場所的檢查義務，導致人民權益受損，法院認定此行為違背相關法律規定，構成不法，國家需承擔賠償責任。

 

此類案件典型如檢察官未依法務部相驗案件處理要點第12點第1款規定將無名屍檢體送交調查局鑑定，延誤身分確認，致母親無法及時告別親人，法院認為該怠職行為違反明確法定義務，構成不法，國家應負賠償責任。

 

此案不僅確認怠於依法執行職務亦屬不法，也擴張國賠法保障範圍至人格與倫理法益，顯示「不法」之認定不僅限於違反物質性法律規定，亦包括違反行政上保護人民法益之規範目的。再者，無法律或命令依據之行為屬於另一種不法，主要指公務員行使職權時欠缺法律授權基礎。行政行為必須「依法行政」，即一切公權力行使皆須有法源依據。若行政機關擅自處分人民權利或採取限制措施，而無明確法律依據，該行為即屬不法。例如行政機關未經法律授權便強制拆除民宅、限制人民出境或沒收財物，皆屬無依據之不法行為。此種情形常涉及行政權與人民基本權的衝突，司法實務多採嚴格審查標準，凡行為逾越法律授權範圍者，均推定不法。

 

行政權行使須具體明確授權，不得以一般原則或政策目標作為合法依據，否則侵害人民自由與財產權即屬違法。關於不法與行政行為合法性之界定，實務上採「實質審查」原則。形式上合乎程序並不代表實質上合法，若行政行為雖依法定程序作成，但內容違反法律目的或比例原則，亦屬不法。

 

例如警察在執行取締時過度使用武力，雖表面上履行職務，實質上卻侵害人民身體自由，即構成不法。反之，若行為本身具有合法依據、程序完備且無明顯濫用權力，則不構成不法。此區別體現國家賠償制度對公務員行為的雙重衡量：一方面維護行政效率，另一方面保障人民權利。

 

從實務看，認定不法行為需符合四項要件：

第一，行為人為公務員並在執行職務中行使公權力；

第二，行為具不法性，違反法律或怠於依法作為；

第三，該行為造成人民自由或權利之損害；

第四，行為與損害間具相當因果關係。若不法與損害間之關聯過於遙遠，即不成立國家賠償責任。例如公務員執行環保稽查時遺漏部分程序，卻未導致實際損害，則不屬國賠範疇。

 

司法院釋字第469號進一步指出，若法律之規定目的在保護特定人民法益，且公務員依該法律應履行明確義務而無裁量空間，若因故意或過失怠於執行職務致損害發生，國家即應負賠償責任。此解釋將「不法」與「法律保護目的」緊密結合，強調法律不僅賦予權限，亦創設義務，行政機關怠於履行即屬不法。這也確立不法判斷的三層次結構：程序合法性、內容合法性與目的正當性，三者缺一即屬不法。

 

實務上另須注意區分「不法行為」與「單純行政瑕疵」或「政策裁量失當」。若行政機關於政策裁量範圍內行使權限，縱判斷錯誤但未違反明文法令者，原則上不構成不法。例如地方政府依公共建設計畫決定土地徵收時，若程序完備、評估合理，即使後續效益不彰，也不屬違法；但若明顯違反土地徵收條例規定或未依法公告補償，則屬不法。又若行政機關以政策為由拖延執行法院確定判決，則為明顯違法不作為，應負國賠責任。

 

不法的認定不僅具有法律技術性，也承載法治國核心價值。國家賠償制度旨在平衡公權力行使與人民權益保障，透過對不法行為的追究，實現政府責任政治與信賴保護原則。司法機關在審理國賠案件時，除檢視行為是否違法，亦會衡量是否侵害憲法保障之基本權，如生命權、財產權、人格尊嚴等。當行政權侵入此領域，法院多採嚴格審查，認為不法性成立標準應擴張解釋，以確保人民基本權不被恣意侵害。另一方面，若人民請求賠償之事由屬於民法債務不履行或一般行政疏忽，未違法法律義務，則不符國賠法適用要件。

不法行為是國家賠償責任的重要構成要件，需明確區分其與其他行政責任的界限。無論是違反法律強制性規定、不依法律要件行事，還是無法律依據的行為，均可能被認定為不法。這種判斷標準有助於維護法律權威，保障人民權利，同時也對公務員的行為規範提出更高要求，確保行政行為的合法性與正當性。

-事故-國賠(國家賠償責任)-公務員侵害責任-國賠構成要件-不法

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