公共事故之受害者可請求國家賠償嗎？

問題摘要：

針對八仙塵爆事件或其他公共事故的受害者想要向相關權責機關請求國家賠償，人民可以請求國家賠償。這包括公務員在執行職務時因故意或過失不法侵害人民自由或權利、公務員怠於執行職務導致人民自由或權利遭受損害，以及公有公共設施因設置或管理有欠缺導致人民生命、身體或財產受損害的情況。私人經營管理地方，其直接管理和運營不歸國家所有，因此不符合有公共設施因設置或管理有欠缺的賠償條件。然而，如果可以證明相關的公務員或權責機關因消極不作為（如未按規定執行安全檢查或未採取必要的預防措施）導致事故的發生或加劇，，受害者或許可以基於“公務員怠於執行職務”的情況要求國家賠償。

 

律師回答：

八仙塵爆事件中或其他公共事故之受害者，欲向相關權責機關請求國家賠償？

 

國家賠償法第2條第2項後段規定，若公務員因故意或過失未履行法規所賦予的職務義務，導致人民自由或權利受損，國家應負損害賠償責任。這一責任並非基於公務員本人的侵權行為，而是國家的獨立責任，無需公務員成立民法上的侵權行為作為前提條件。該條規範的核心是，若相關法規的目的在於保障人民的生命、身體或財產法益，且明確要求國家機關履行特定職務義務，而機關未能履行且其不作為與損害間存在相當因果關係，則國家需依本法承擔賠償責任。

 

在當代風險社會中，保障人民的基本權利和安全是國家的核心責任。《憲法》第8條以後條文對國家保護人民自由和權利提出明確要求，第24條進一步賦予人民在受到違法侵害時向國家請求賠償的權利。國家賠償法第2條第2項正是對憲法中國家責任的具體化，其性質具有公法色彩，不同於一般民事損害賠償制度，而是一種特殊的侵權行為法。

 

依《國家賠償法》（下稱《國賠法》）之規定，人民得請求國家賠償之情況有三：1.為「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者」（《國賠法》第2條第2項前段）；2.為「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者」（《國賠法》第2條第2項後段）；3.為「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者」（《國賠法》第3條第1項）。

 

國家賠償法第3條第1項：

公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。首先，八仙樂園並非「公有公共設施」，而是私人經營管理的地方，顯然國家也沒有「管理維護」之義務，就此，應不符合前述第3種情形之要件；其次，塵爆並非公務員於執行職務時所造成，亦不符合前述第1種情形之要件。因此，僅餘須檢視是否前述第2種情形之要件，即「公務員消極不作為責任」。而依媒體報導，本件主要訴求依據為「發生地點是未通過核准的營業範圍，觀光局卻沒有勒令停業」、「消防署未預先在事故發生前，公告禁止於公眾活動中噴放粉塵」，似乎也都在前述第2種情形之打擊範圍（公務員消極不作為責任）。

 

國家賠償法第2條第1項：本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。國家賠償法第2條第2項：公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。

 

按國家賠償法第2條第2項後段所定之國家賠償責任，雖以公務員故意或過失，消極不履行法規課予行政機關一定之職務義務為構成要件，惟本條項規定仍屬國家自己責任，不以公務員成立民法侵權行為為先決條件，有獨立責任成立要件。又法規之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其規定目的係為保障人民生命、身體及財產法益，且已明確國家機關應執行一定之職務義務，行政裁量已極度限縮而無不作為之裁量餘地，並該機關之不作為，與人民自由或權利遭受損害間有相當因果關係者，除逾人力所能防免者外，國家機關因所屬公務員怠於採取積極措施，因而造成之損害，即應依該條規定負賠償責任。現今風險社會中，保障人民自由與權利係國家存在之意義與目的，我國憲法第8條以下明文課予國家對人民自由與權利之保護義務，第24條更特別規定當公務員違法侵害人民自由或權利，被害人民得向國家請求賠償損害。而國家賠償法第2條第2項之國家賠償責任，即係國家憲法義務違反時責任之具體規範，性質上非純屬民事損害賠償責任而有公法性格，乃特殊侵權行為法。公務員怠於執行職務與人民自由或權利受有損害間因果關係之存否，應按個案具體呈現之各種客觀事實，依一般人智識經驗為判斷，苟公務員怠於執行職務之結果，係導致人民置身於文明社會中所不應存在危險之關鍵因素，或因此大幅增加人民自由或權利有受侵害之危險，該危險終竟轉為實害者，應認該怠於執行職務與損害間有相當因果關係。且不以該公務員怠於執行職務為損害發生之唯一原因，縱有自然災害、被害人自己或第三人之行為介入而為損害發生之共同原因，亦不影響該因果關係的存在，僅生是否減免賠償責任而已。發展觀光條例第37條第1項、第54條第1、2項、觀光遊樂業管理規則第35條、第37條規定旨趣在加強維護公共場所安全，保障民眾休閒遊憩活動安全之目的；消防法第6條第1、2項、第9條第1項前段、第13條第1項規範意旨在預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，均屬保護人民生命、身體與財產安全之規範，亦已明確規定主管機關之監督權限。若審酌各個具體事件之主客觀情狀，主管機關依前開規定應採取監督作為以防止特定情況下，可得特定之人生命、身體或財產之危險發生，而已無不作為之裁量餘地，仍不履行其職務義務，即有怠於執行職務情事。 原審已認定就八仙公司違規使用「快樂大堡礁」遊樂設施行為，交通部觀光局、新北市政府均有怠於執行其監督職務。倘該等機關事前已知悉系爭派對之舉行及其危險性，則交通部觀光局及新北市政府於系爭派對舉辦前，未盡監督考核職務，容任該派對舉行，致參加派對之被害人置身於粉塵燃爆之高度危險中，終至發生系爭塵爆，則該等機關所屬公務員怠於執行職務與被害人死亡間是否無相當因果關係？即滋疑義。前開觀光遊樂業管理規則與消防法規，不僅在防止意外事故發生，亦在避免意外事故發生時損害之發生與擴大。八仙公司申報「快樂大堡礁」消防安全檢修之使用用途與其實際用途是否不符？新北市政府是否疏未依其實際使用用途辦理消防安檢？又倘系爭派對舉辦及其危險性應為新北市政府事前知悉或得預見，則其身為地方主管機關，對八仙公司甫於系爭派對舉辦前之104年6月18日進行緊急救難及醫療急救系統演練，是否足以因應多數民眾於發生火災等意外事故時，避免損害發生或擴大，盡其監督義務？自予釐清。

(最高法院111年度台上字第1619號判決)

 

在判斷公務員怠於執行職務與人民權利受損間是否存在因果關係時，應根據具體案件中呈現的事實與客觀情境進行分析。如果公務員的不作為導致人民暴露於本不應存在的危險環境，或顯著增加權利受侵害的風險，且該風險最終轉化為實際損害，則可認定二者間具有相當因果關係。此因果關係並不要求公務員的不作為是損害發生的唯一原因，即便自然災害、被害人自身或第三人的行為構成共同原因，也不影響因果關係的認定，而僅涉及責任減免的範疇。

 

例如，發展觀光條例及消防法規明確規定主管機關的監督義務，其立法目的在於保障公共安全和人民的生命財產安全。如果主管機關已知悉某項活動的潛在危險性，卻未採取適當措施進行監督，致使參與活動的民眾面臨高度危險，最終導致事故發生並造成重大損害，則機關的怠職行為與損害間可能存在相當因果關係。

 

「公務員消極不作為責任」，在司法院大法官釋字第469號解釋後，實務上已對於「保護規範理論」發展出一套思考脈絡：「《國賠法》第2條第2項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任」，易言之，主要是引用「裁量收縮至零」理論來界定國家不作為責任之標準。

 

「發生地點是未通過核准的營業範圍，觀光局卻沒有勒令停業」，此部分訴求，本文認為應係依據「觀光遊樂業管理規則」第23條第1項規定：「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設施除全部出租、委託經營或轉讓外，不得分割出租、委託經營或轉讓。但經主管機關同意者，不在此限。」，惟本條規定之立法目的，應在於觀光遊樂業係主管機關核准某一特定公司經營之權利，與一般財產權有別，自不宜非經主管機關核准而擅自讓與他人。顯然本條規定對主管機關應執行職務之作為義務並未有明確規定，要以之作為請求「公務員消極不作為責任」之國家賠償，似於法尚有未合。

 

除前述積極地執行職務行使公權力的情形外，公務員的消極不作為，如果構成怠於執行職務，也可能符合國家賠償責任的要件。

 

此時對於執行職務的判斷，要回去看相關法律怎麼規定的，若法律規定的內容不只在授權國家機關推行公共事務，其目的還包括保護人民生命、身體及財產等，且法律對主管機關應執行職務行使公權力的事項規定明確，公務員依該法律規定，對可以特定的人負有作為義務，且已經沒有不作為的裁量餘地時（也就是只能選擇積極地有所作為，而沒有選擇消極地不作任何事情的空間時），公務員仍消極不作為，就會構成怠於執行職務。

 

「消防署未預先在事故發生前，公告禁止於公眾活動中噴放粉塵」，此部分訴求，本文認為應係依據《消防法》第14條第1項規定：「田野引火燃燒、施放天燈及其他經主管機關公告易致火災之行為，非經該管主管機關許可，不得為之。」本條規定之立法目的或可解釋為有保障特定使用人之意思，惟並未針對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定（應公告易致火災之行為），要以之作為請求「公務員消極不作為責任」之國家賠償

 

消防署未在事故發生前公告禁止於公眾活動中噴放粉塵的問題，需從法律規定和責任認定的角度加以分析。該訴求主要依據《消防法》第14條第1項之規定：「田野引火燃燒、施放天燈及其他經主管機關公告易致火災之行為，非經該管主管機關許可，不得為之。」此條文的立法目的在於預防火災事故的發生，似乎包含保障公眾安全的用意。然而，條文並未明確要求主管機關對所有潛在火災風險的行為逐一公告，僅賦予主管機關一定的裁量權。因此，將此條文作為請求「公務員消極不作為責任」之國家賠償的依據，法律基礎並不充分。

 

在國家賠償法框架下，對於公務員的消極不作為是否構成國家賠償責任，需符合特定要件，包括：法律明確規定主管機關的作為義務、該義務的履行是為保障特定對象的權利，以及不作為與損害之間具有相當因果關係。在此案中，《消防法》第14條的規範對象和內容未對主管機關設置絕對的作為義務，而是賦予一定的裁量權。因此，要求主管機關因未公告而承擔賠償責任，恐難成立。

 

此外，即便假設消防署的未公告行為符合某種程度上的疏失，該行為與塵爆事件之間是否具有相當因果關係，仍是問題的核心。按照相當因果關係的理論，需證明在一般情形下，若有相同的環境和條件，必然會導致相同的結果。具體而言，須說明若消防署事前公告禁令，即可有效避免塵爆事件的發生。然而，在塵爆事件中，許多因素共同導致損害結果的產生，包括粉塵的種類、活動現場的管理不當、活動主辦方未遵守基本安全措施等，單純的公告與否難以斷言對事件的發生具有決定性影響。因此，法院很可能認為此部分訴求無法通過相當因果關係的檢驗。

 

進一步分析，即便消防署事前對易致火災行為做出更為細緻的公告或禁令，是否能完全避免塵爆事故，仍存在高度的不確定性。事故現場的組織者和管理者對安全標準的遵守與否，以及實際執行中是否有漏洞，均可能是影響事件結果的重要因素。從經驗法則出發，若無直接證據顯示公告的缺失與塵爆結果之間存在高度的邏輯連結，法院很難認定此一不作為行為與事故間具有相當因果關係。

 

綜上所述，消防署未公告粉塵噴放的禁令行為是否構成國家賠償責任，面臨法律依據不足和因果關係難以證明的雙重困境。首先，《消防法》第14條並未明確規範主管機關的作為義務，其規定更多屬於賦予裁量的預防性規範；其次，塵爆事故的發生涉及多重因素，僅將結果歸因於消防署的未公告行為，難以成立因果關係。因此，此訴求在實務操作中難以獲得法院支持，也提醒相關訴訟中應審慎評估法律基礎和事實證據的充分性，以確保權益主張的合理性和可行性。

 

再者，以上訴求，亦甚難通過「相當因果關係」之檢驗。亦即，如何說服法院依經驗法則，認為在一般情形下，有此環境，有此行為之同一條件（論者所主張之「公務員消極不作為責任」），均可發生同一之結果者（塵爆事件）？

 

以八仙塵爆案為例，新北市政府及交通部觀光局被認為未能履行對活動安全的監督義務，導致眾多參與者在粉塵燃爆中受害。儘管事故的發生或許涉及其他因素如八仙公司本身的違規行為，但主管機關若未按規定進行消防安全檢查或未能有效預防事故，則其不作為可能構成國家賠償責任。

 

此外，最高法院判決亦指出，相關法規的目的不僅在於防止事故發生，還包括在事故發生時減少損害的範圍和程度。若地方主管機關在已知活動存在危險的情況下，僅進行形式化的救難演練，而未採取實質性的監督措施，則可能構成怠於執行職務。

 

總之，國家賠償法第2條第2項所規範的國家責任，要求機關對職務怠忽的行為負有法律責任，這對於保障人民權利具有重要意義。具體案件中是否構成國家賠償責任，需結合法律規定和案件事實進行綜合判斷，尤其要考量機關的不作為是否直接或間接導致人民權利受損，以及損害與不作為間是否存在相當因果關係。

 

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