公務員怠於執行職務導致公共場所失火事故可以構成國家賠償責任？

問題摘要：

餐廳或其他公共場所國家賠償法第2條第2項中關於公務員怠於執行職務的規定。公務員的消極不作為也可能構成怠於執行職務，如果法律明確規定餐廳或其他公共場所公務員對特定人負有作為義務，且沒有不作為的裁量餘地，而公務員仍然消極不作為，就會構成怠於執行職務，進而需要承擔賠償責任。本文舉例指出，在建築法、消防法等法律中，對於公共安全及消防安全設備的檢查、執行等事項有明確規定，主管機關對於可得特定之人負有作為義務，且沒有裁量餘地。因此，如果公務員未依法對建築物進行定期檢查，導致違規使用，危害餐廳或其他公共場所公共利益或特定人的安全，則公務員的怠於執行職務行為將被認定為違法，需要承擔相應的責任。

 

律師回答：

國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」建築法第77條：建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」

 

公務員違法行為導致國家賠償責任

國家賠償法第2條第2項後段所規定的公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，係基於保護規範理論的延伸，以擴大對人民權益的保障。凡國家制定法律，除了賦予行政機關推行公共政策的權限之外，亦以保障人民生命、身體及財產等法益為核心目的。如果該法律對主管機關應執行的職務義務有明確規定，而主管機關或其所屬公務員未能履行該義務，導致特定人自由或權利受損，且具備違法性、歸責性及相當因果關係，則應承擔消極不作為的國家賠償責任。

 

對於公務員怠於執行職務與人民自由或權利受損間是否存在因果關係，應根據個案的各種客觀事實，依一般智識與經驗判斷。如果因公務員的怠於執行職務，導致人民處於文明社會中不應存在的危險之關鍵位置，或者顯著增加了人民自由或權利受侵害的風險，最終這些風險轉化為實際損害，則應認為該怠於執行職務與損害間具相當因果關係。而此因果關係的成立不以公務員怠於執行職務為損害發生的唯一原因為必要。即使損害的發生另有自然災害、被害人自身行為或第三方行為的介入，該因果關係仍然成立，但這可能僅影響賠償責任的減免程度。

 

行政機關對於公共安全與消防安全設備檢查的法定義務，尤其是針對公共建築物違規使用的情形。主管機關若未能充分履行相關義務，無論是因故意或過失導致損害發生，均需承擔相應的法律責任。這不僅是對公共安全的保障，也是對法治原則的堅持，藉此促進政府機構在執行職務時的積極性與責任意識。

 

建築主管機關在建築執照的審核、建築工程的勘驗及使用執照的核發等方面，均屬於公權力的行使範疇。根據國家賠償法的規定，如果建築主管機關的公務員在執行這些職責時，因故意或過失違法侵害人民的自由或權利，國家即應依國家賠償法承擔損害賠償責任。尤其是當公務員在這些具體行政行為中，未履行其應有的注意義務或因疏忽造成損害時，便可能構成國家賠償責任。

 

主管機關對於公共場所的違規使用問題，具有法定的處置義務，其裁量權已收縮至零。在這種情況下，未能履行職務便屬於違法行為，並構成國家賠償責任。這一責任的成立，也並不以損害的發生完全由公務員的怠忽行為所導致為前提。即使損害結果是多種因素共同作用的結果，例如自然災害或第三人的行為，主管機關的怠忽職守仍與損害結果具有相當因果關係，國家仍應依法承擔賠償責任。

 

怠於執行職務

除前述積極地執行職務行使公權力的情形外，公務員的消極不作為，如果構成怠於執行職務，也可能符合國家賠償責任的要件。對於執行職務的判斷，要回去看相關法律怎麼規定的，若法律規定的內容不只在授權國家機關推行公共事務，其目的還包括保護人民生命、身體及財產等，且法律對主管機關應執行職務行使公權力的事項規定明確，公務員依該法律規定，對可以特定的人負有作為義務，且已經沒有不作為的裁量餘地時（也就是只能選擇積極地有所作為，而沒有選擇消極地不作任何事情的空間時），公務員仍消極不作為，就會構成怠於執行職務。

 

請見司法院釋字第469號解釋：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償」。

 

例如：公務員對餐廳或其他公共場所未依法進行建築物的公共安全及消防設備的定期檢查及執行取締，可能構成怠於執行職務。針對因果關係的判斷問題，這往往是國家賠償案件中的爭議焦點。實務中，法院認為，即使損害的發生並非完全由公務員的怠忽行為所致，只要該行為與損害結果之間具有相當因果關係，即可認定國家承擔賠償責任。例如，臺灣高等法院台中分院在101年度國再字第2號及99年度重上國更（一）字第1號判決中指出：「公務員怠於執行職務，不必為損害發生之唯一原因，若該行為與自然災害等因素相結合而造成損害結果，亦具有相當因果關係，國家應負損害賠償責任，不得以天災不可抗力作為免責理由。」這表明，只要公務員的怠忽行為在損害結果中起餐廳或其他公共場所實質性作用，即使損害的發生還受到其他因素的影響，國家仍需承擔賠償責任。

 

請見臺灣高等法院臺中分院89年度重上國字第3號民事判決：「查上開建築法、消防法中有關建築物之公共安全、違規使用及消防安全設備之檢查、取締、執行等規定，……就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知其亦寓有保障建築物使用者之生命、身體及財產安全之意旨，上開『危險防止或危險管理』之行政職務顯具有『第三者關聯性』，非僅屬賦予行政機關推行公共政策之權限而已，則該管機關公務員依此規定對可得特定之人即負有作為義務，其執行該職務與否，就可得特定之人言，不能謂僅係反射利益是否受有影響而已。……次查……本件前述建築及消防法規中，就主管機關應對供公眾使用之建築物為公共安全及消防安全設備之檢查等事項規定至為明確，且係規定『應』定期檢查，而非『得』定期檢查，既未賦予主管機關作為或不作為之裁量權限，上訴人即無選擇檢查或不檢查之裁量餘地。至修正前建築法第九十條有關建築物違規使用之處罰規定，雖未明定凡建築物有違規使用之情形者，主管機關均應一律科處行政秩序罰，惟法律既賦予行政機關此一權限，即表示該職務之執行，對公共利益或保護可得特定之人民，具有一定之重要性，且該項職務係屬『危險防止或危險管理』之行政職務已如前述，如不執行，將使可得特定之個人或公共利益之危險累積，一旦發生火災，即無法阻止危害之擴大，且此種侵害之防止須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免。矧上訴人所屬工務局經查報結果明知衛爾康餐廳或其他公共場所等建築物具『有礙防火避難設施事項』之事實，難謂對於損害之發生不可預見，據上所述，應認其裁量權已收縮至零，上訴人就衛爾康餐廳之違規使用，有依修正前之建築法第九十條規定課予行政秩序罰之義務，乃竟僅通知業者限期改善，且於期限經過後，既未予複查，亦未依法施以罰鍰、勒令停止使用或強制拆除等處分，任令該餐廳或其他公共場所繼續違規使用，其怠於執行職務之行為自屬違法。」

 

主管機關在明知公共場所存在防火避難設施不足的情況下，卻未能充分履行其應有的檢查與處罰義務。根據查報結果，主管機關得知上述場所的違規情形後，僅通知業者限期改善，未能在期限屆滿後進行複查，也未依法施以罰鍰、勒令停止使用或強制拆除等措施，最終導致該建築物在違規使用的狀態下繼續營運。這種行為顯然已經超出餐廳或其他公共場所合法裁量的範圍，構成怠於執行職務。

 

這類職務性質屬於危險防止或危險管理，其目的在於避免可能危害公共或特定個人安全的風險累積。一旦主管機關怠於執行其應履行的職責，例如未及時檢查、取締或糾正違規使用情形，便可能使公共場所處於高度危險狀態。一旦火災或其他事故發生，這些危險狀態將導致損害的無法避免或擴大，且此類危害的預防需要依賴公權力的行使，非單純依賴個人努力即可實現。

 

因此，建築主管機關及其公務員在執行建築管理職責時，應特別注意法律規定的審查與監督義務，並切實履行相關職責。若因怠忽職守或故意不作為導致損害發生，將可能構成國家賠償責任，國家必須為其公務員的行為或不作為負責。這一責任體系既是對人民權利的保障，也是對行政機關履職能力的嚴格要求，有助於促進公共管理的效率與安全性。

 

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