豪雨成災受有損害，申請國賠能獲得賠償嗎？

問題摘要：

大雨所引發的淹水災情，受災居民是否可以申請國家賠償。公務員在執行職務時，如果因故意或過失造成人民自由或權利受損害，或者因怠於執行職務而導致損害，國家就應當負擔賠償責任。同時，若公有公共設施設置或管理有欠缺，導致人民生命、身體或財產受損害，國家也應負損害賠償責任。然而，要獲得賠償並不容易，受災戶必須能夠證明損害是由公務員的行為或怠於職務造成，或者是因公有公共設施的不當設置或管理所致。如果無法提出這些證據，則往往會被歸類為天災，難以獲得賠償。

 

律師回答：

823豪大雨重創中南部地區，截至民國(下同)107年8月29日仍有屏東縣1處、高雄市1處與嘉義縣1處，總計3處未退水，淹水災情嚴重，居民叫苦連天，但像這樣子的天災，有辦法申請國賠嗎？

 

國家賠償法第3條第1項、第2項、第3項：公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。前項設施委託民間團體或個人管理時，因管理欠缺致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。前二項情形，於開放之山域、水域等自然公物，經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該公物為適當之警告或標示，而人民仍從事冒險或具危險性活動，國家不負損害賠償責任。

 

國家賠償法第3條第1項規定，以「對於公有公共設施設置或管理有欠缺」作為國家賠償的要件，基本上不論有沒有過失，只要在「設置」或「管理」沒有盡到責任，就得負擔賠償責任。

即便號誌是人為破壞，但交通局仍有義務隨時注意管理並修繕，不要懷疑，無過失責任就是這麼嚴格。

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國家賠償責任的成立需綜合考量天然災害與人為因素的結合程度。即使天然災害是損害的主因，若人為因素如行政怠職或公共設施瑕疵對損害的發生或擴大有實質影響，則國家仍可能需承擔部分或全部賠償責任。法院在判斷此類案件時，需基於因果關係的合理分析，綜合考量各方行為與自然因素的相互作用，以達到公平正義。

 

國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」所謂行使公權力，是指公務員立於國家機關的地位，行使統治權作用的行為，包括：運用命令及強制等手段干預人民自由及權利的行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員的利益，以達成國家任務的行為。例如：環保局的垃圾車司機定時駕駛垃圾車到指定地點收集垃圾，仍可能被認為在行使公權力。除前述積極地執行職務行使公權力的情形外，公務員的消極不作為，如果構成怠於執行職務，也可能符合國家賠償責任的要件。

 

國家賠償法第2條第2項明確規定，公務員在執行職務時，若因故意或過失的不法行為侵害人民自由或權利，國家應負損害賠償責任。此條文亦適用於公務員怠於執行職務而致人民權益受損的情形。要成立國家賠償責任，必須滿足以下要件：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人權利受損，以及違法行為與損害結果間具有相當因果關係。如果損害僅由天然災害或其他不可抗力引起，則不構成國家賠償之要件。被害人得依該條文，針對公務員的積極作為或消極不作為，提出賠償請求，而無需事先對公務員提出公法上的執行請求。

 

按，國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」。依此規定，凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟國家是否因為執行職務之公務員之不作為而負賠償責任，依照司法院大法官會議釋字第469號解釋理由書：「...惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦與主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量。例如：斟酌人民權益所受損害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可得避免等因素以致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。」，易言之，司法院大法官會議釋字第469號理由書引用日本學理「裁量收縮至零」理論來界定國家不作為責任之標準。而關於「裁量收縮至零」理論，學理上提出5個判斷標準：即(1)被害法益之對象性、(2)具體危險之急迫性、(3)危險發生之預見可能性、(4)損害結果之迴避可能性及(5)規制權限發動之期待可能性。蓋國家違反其作為義務，導致人民權益受損，固應負國家賠償責任，然於國家機關之不作為，往往涉及國家社會資源之整體分配，不容人民個別指定，而國家機關之積極作為，則應受到憲法法律保留原則的節制，以免侵害人民的其他權利，因此行政機關因為所屬公務員之不作為，導致人民權益受損，必須符合前述要件，行政機關始負須負國家賠償責任。

(臺灣高雄地方法院101年度重國字第3號民事判決要旨)

 

裁量空間與行政作為

法律要求行政機關在特定情況下採取行動，但這些行動常涉及自由裁量。然而，當裁量空間已收縮至零，行政機關不作為即可能構成違法。例如，《災害防救法》第24條要求在災害發生或有發生之虞時，地方政府應勸告或強制撤離人民，若行政機關未依此規定採取行動，導致損害發生，則其行為可被視為違法不作為。

 

依據災害防救法第24條規定：「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。」此條文在其修法理由中明確指出，主管機關對於可能危及人民安全的災害情境，負有法定強制撤離人民的義務。換言之，當災害的威脅已達特定程度，公務員無不作為的裁量空間，若未履行該義務，則可能構成違法。

 

根據災害防救法第27條第1項，地方政府在災害應變中應實施的事項包括災害警報發布、人員疏散與避難勸告等。依據《土石流防災疏散避難作業規定》，當中央氣象局發布某地區預測雨量達到土石流警戒基準值時，地方政府應進行勸告，並在實際降雨超過警戒基準值時，進一步指示撤離或強制疏散。雖然法律賦予地方政府一定的裁量權，但若危險已明確，裁量即應限縮至零，行政機關必須採取行動以保護人民生命與財產。

 

然而，強制撤離屬於對人民自由權的限制，未經充分法律授權或未在迫切危險下實施，可能侵害人民權益。因此，行政機關在採取強制措施前，必須嚴格遵守法律保留原則。此外，人民是否採取疏散行動，往往取決於災害資訊的可信度、環境徵兆以及避難所的條件。因此，行政機關的真正作為義務應在於提高災害警示的可信度、改善避難環境，並有效傳遞警訊。

 

以小林村山崩事件為例，原告主張依災害防救法第24條規定，高雄市政府及甲仙區公所公務人員負有強制撤離居民的法定義務，因怠於履行該義務，導致居民生命受損，應負國家賠償責任。被告則辯稱，此次事故因山崩及堰塞湖潰決所致，無法預見，且地方政府在紅色警戒發布後仍有裁量空間，因此未強制撤離並無違失。法院認為，災害防救法第2條明確將土石流列為天然災害範疇，因此被告辯稱事故不適用該法規範不足採信。

 

又依災害防救法第24條規定：「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大、直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。」，其97年5月14日修正立法理由謂：「指示」之概念係指上級機關對於下級機關或長官對屬下之行政指導或交付任務，並不適用於機關對人民之行政處分或強制措施，爰參酌「行政執行法」相關規定，將現行條文後段之「指示」修正為「強制其」，其餘文字酌作修正。顯見本條項之規定，乃在揭示「一旦有致人民生命、財產安全之災害發生或有發生之虞時，主管機關即有應勸告或強制人民撤離之法定強制性義務」之規範目的。另災害防救法第27條第1項：「為實施災害應變措施，各級政府應依權責實施下列事項：一、災害警報之發佈、傳遞、應變戒備、人員疏散、搶救、避難之勸告、災情蒐集及損失查報。」。再依土石流防災疏散避難作業規定第4點(三)(2)：當中央氣象局發布某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為2級（黃色警戒）土石流警戒區，地方政府應進行疏散避難勸告。(3)當某地區實際降雨已達土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為1級（紅色警戒）土石流警戒區，地方政府得指示撤離強制疏散。(4)地方政府可依各地區當地雨量及實際狀況，自行發布局部地區為2級（黃色警戒）或1級（紅色警戒）土石流警戒區。固然均規定行政機關負有勸告、搶救、撤離等義務，然行政機關所屬公務員依前揭規定，對可得特定之人所負作為義務是否已達無不作為之裁量空間（已否達裁量收縮至零程度，不作為即為違法），致行政機關應負國家賠償責任，仍然必須依照前述大法官會議解釋內容所列之要件而定。再者，行政機關在土石流潛勢區內是否採取勸告以及強制撤離的行動，與居民實際上疏散避難行為息息相關。強制撤離的行動，足以讓人民脫離原來熟悉的生活環境，形同對人民自由權的剝奪，在未得到人民同意之下，除非法律已經有明確授權，否則行政機關仍然必須嚴守法律保留原則，以免侵害人民之自由權。而人民於決定是否採取疏散避難行為，首先應取決於災害消息之可信度，及參照「過去經驗」、「過去面對災害的經驗」、「生活花費」、「環境徵兆」等情況，再考量避難所之環境而定，因此國家機關面臨災害，真正的作為義務，應該在於提高災害消息的可信度，健全避難所的環境，適當警示災害的嚴重程度等等，以使人民可以正確地採取疏散避難行為，而不在於授與行政機關遇有任何災難，即可隨意遷離人民的權力。（三）本件原告主張災害防救法之規範目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，而於系爭事故發生前，高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員依災害防救法第24條，所負強制撤離小林村居民之作為義務，已無不作為之裁量餘地，詎被告所屬公務員仍未未強制民眾撤離，致原告親人之生命法益受損，原告自得請求被告連帶賠償損害等語。惟為被告所否認，並辯稱：系爭事故發生之原因，乃係獻肚山崩塌及因崩塌形成之堰塞湖潰決所致，並無可預見性，自不能課予被告應依災害防救法第24條規定強制撤離民眾之義務；況地方政府機關於農委會發佈土石流紅色警戒後，並非即必須採取強制疏散之手段，地方政府機關仍保有視實際情況強制撤離與否之裁量空間，而系爭事故發生前，經當時小林村村長回報，小林村並未發生土石流災害，故被告所屬公務員未下令強制撤離，並無違失等語。經查：１、按，本法專用名詞，定義如下：一、災害：指下列災難所造成之禍害：(一)風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。災害防救法第2條第1款定有明文。而上開規定既明定「等天然災害」等語，足認其前列風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害，應僅係天然災害之例示。換言之，倘屬天然發生而非人為製造所生之災害，應均屬災害防救法第2條所稱之天然災害。此參酌災害防救法第3條第1項第1款至第5款，就同法第2條第1、2款所定各種災害之預防、應變及復原重建，除分別明定由內政部、經濟部、行政院農業委員會、交通部、行政院環境保護署為中央災害防救業務主管機關外，尚於同條第6款明定「六、其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關。」，足見只要係天然造成之災害，均屬災害防救法第2條規範之範圍。故被告辯稱本件之山崩情形非屬災害防救法規範之範疇，無災害防救法第24條之適用，即不足採。…是系爭事故既係因獻肚山崩塌及因崩塌形成之堰塞湖潰決所造成，自屬災害防救法第2條所稱之天然災害。(臺灣高雄地方法院101年度重國字第3號民事判決要旨)

 

地方政府在災害防治中是否履行強制撤離義務，須以具體情況為依據。若危險情境未達緊迫程度或難以預見，則地方政府仍有裁量餘地，不一定必須立即採取強制撤離。然而，若地方政府在紅色警戒發布後未採取任何實質行動，或未能充分考慮災害可能性，則可能構成違法不作為。以本案為例，事故發生前，小林村村長回報當地無土石流跡象，且地方政府基於現場資訊判斷未採取強制撤離，法院認為該判斷未達違法程度。

 

然而，災害防救的核心在於防範未然，行政機關在災害預防中應具備高度警覺性。災害防救法第24條明確規定勸告與撤離的義務，其規範目的在於保障人民安全。在實際操作中，若行政機關未能適時傳遞準確的災害資訊、未提供安全避難環境或延誤撤離時機，導致損害發生，即應負國家賠償責任。

 

此類案件的裁決，往往需綜合考量災害的可預見性、警戒信息的傳遞效率以及行政行為的適當性。即便災害是由不可抗力的自然因素引發，若行政機關因怠職或措施不足而加重損害，其行為與損害間的因果關係仍可能成立。如此，不僅能保障受害人的權益，也敦促行政機關在災害應對中更為謹慎與負責。

 

此時對於執行職務的判斷，要回去看相關法律怎麼規定的，若法律規定的內容不只在授權國家機關推行公共事務，其目的還包括保護人民生命、身體及財產等，且法律對主管機關應執行職務行使公權力的事項規定明確，公務員依該法律規定，對可以特定的人負有作為義務，且已經沒有不作為的裁量餘地時（也就是只能選擇積極地有所作為，而沒有選擇消極地不作任何事情的空間時），公務員仍消極不作為，就會構成怠於執行職務。

 

倘若受災戶無法提出損害係由公務員執行職務或怠於執行職務所造成，抑或無法舉證公有公共設施之設置或保管有何不當之處，往往容易被認定為天災，而較難以獲得賠償。

 

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